Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2014 по делу n А36-6246/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Воронеж                                                              09 июля 2014 года

Дело №  А36-6246/2013

Резолютивная часть постановления объявлена  02.07.2014

Постановление в полном объеме изготовлено    09.07.2014

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи

судей

Донцова П.В.,

Миронцевой  Н.Д.,

Протасова  А.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области:

от Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области:

Ракша И.В., по доверенности № 115 от 09.06.2014, Шелестенко Д.А. по доверенности № 7 от 22.01.2014,

Овчинникова О.С. по доверенности № 13767-01 от 29.11.2013, Писаренко В.Е. по доверенности № 643-01 от 23.01.2014.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 13.03.2014 по делу № А36-6246/2013 (судья Хорошилов  А.А.) по заявлению Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области к заинтересованному лицу – Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области о признании недействительными: приказа Липецкого УФАС России №290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки»; приказа Липецкого УФАС России №321 от 21.11.2013 «О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки»; о признании незаконными: проведение Липецким УФАС России внеплановой выездной проверки Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области с 28.10.2013 по 25.01.2014; направление требований Липецким УФАС России о предоставлении документов (информации) №6012-02 от 12.11.2013, №6039-02 от 12.11.2013, №6073-02 от 14.11.2013, №6126-02 от 15.11.2013, №7166-02 от 24.12.2013, №99-02 от 15.01.2014, №133-02 от 16.01.2014,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее – Липецкое УФАС России, антимонопольный орган) и просил суд:

1) признать недействительным приказ Липецкого УФАС России №290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки»;

2) признать недействительным приказ Липецкого УФАС России №321 от 21.11.2013 «О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки»;

3) признать незаконным проведение Липецким УФАС России внеплановой выездной проверки Управления с 28.10.2013 по 25.01.2014;

4) признать незаконным направление требований Липецким УФАС Рос- сии о предоставлении документов (информации) №6012-02 от 12.11.2013, №6039-02 от 12.11.2013, №6073-02 от 14.11.2013, №6126-02 от 15.11.2013, №7166-02 от 24.12.2013, №99-02 от 15.01.2014, №133-02 от 16.01.2014 (с учётом уточнения  заявленных требований).

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 13.03.2014 заявленные требования  удовлетворены.

Не согласившись с решением, Липецкое  УФАС  России обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, по следующим основаниям:

- в оспариваемом приказе не устанавливается факт нарушения Управлением имущественных и земельных отношений Липецкой области антимонопольного законодательства и не предопределяется конкретный нарушитель, антимонопольным органом не выносится обязательное для исполнения предписание;

- основным этапом в сфере жилищного строительства является получение земельного участка  застройщиком;

- перечень оснований продления срока проверки не является закрытым, а, следовательно, проверка может быть продлена и по иным основаниям, если проведение проверки в изначально установленный срок не позволило оценить деятельность проверяемого лица на соответствие требованиям антимонопольного законодательства;

- продление срока проведения проверки не нарушило прав заявителя, поскольку должностные лица комиссии Управления не вышли за пределы назначенной проверки;

- антимонопольный орган в целях реализации возложенных на него полномочий вправе запрашивать у коммерческих и некоммерческих организаций, должностных лиц, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимые документы и информацию, а последние, в свою очередь обязаны предоставлять запрашиваемые сведения в установленный антимонопольным органом срок;

- мотивирование требования антимонопольного органа не означает, что перед лицом, которому направлен соответствующий запрос, должна быть раскрыта полная информация о существе дела, целях и задачах истребования документов, на что указано в постановлении Президиума ВАС РФ от 27.11.2012 №80/12.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители Липецкого УФАС  России поддержали требования  апелляционной  жалобы. Просили удовлетворить их по вышеприведённым основаниям.

Представители Управления  требования  апелляционной  жалобы  не  признали, считая  обжалуемый  судебный  акт законным и обоснованным.

Судебное  заседание  откладывалось с 28.05.2014 до 25.06.2014.

В  судебном заседании объявлялся  перерыв с 25.06.2014 до 02.07.2014.

Изучив материалы дела с учётом доводов апелляционной жалобы и отзывов на  неё, заслушав  и обсудив  пояснения  представителей участвующих в деле  лиц, присутствовавших в судебном заседании, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд находит следующее:

Липецким УФАС России был издан приказ №290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки», которым предусматривалось проведение проверки в отношении Управления в период с 28.10.2013 по 28.11.2013 на предмет соблюдения требований Федерального закона от 26.07.2013 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции», т.2, л.д.66-68).

Приказом Липецкого УФАС России №321 от 21.11.2013 срок проведения внеплановой выездной проверки Управления был продлен до 25.01.2014 (т.1, л.д.69).

В ходе осуществления мероприятий по контролю Липецким УФАС России в адрес Управления были направлены требования о предоставлении документов (информации) №6012-02 от 12.11.2013, №6039-02 от 12.11.2013, №6073-02 от 14.11.2013, №6126-02 от 15.11.2013, №7166-02 от 24.12.2013, №99-02 от 15.01.2014, №133-02 от 16.01.2014 (т.1, л.д.119-127).

Управление, считая, что у антимонопольного органа отсутствовали законные основания для проведения внеплановой выездной проверки, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными приказов №290 от 17.10.2013, №321 от 21.11.2013, а также незаконными действий, совершённых в ходе проверки.

Арбитражный  суд области удовлетворил заявленные требования, указав на  то, что поручение первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 №ИШ-П9-7245 не являлось основанием, предусмотренным п.4 ч.4 ст.25.1 ФЗ «О защите конкуренции», для проведения Липецким УФАС  России внеплановой выездной проверки Управления на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов; решение о продлении срока проведения проверки, а также все действия в рамках проверки, в том числе по истребованию необходимых документов, могут считаться законными только в том случае, если изначально проверка была начата в соответствии с требованиями закона.

Суд апелляционной инстанции не  находит оснований  для  отмены  обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения или действия незаконным являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому  акту, так и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Оценивая  законность оспариваемого приказа Липецкого УФАС России №290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки», апелляционная  коллегия  учитывает следующее.

Согласно ч.4 ст.25.1 ФЗ «О защите конкуренции» основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

4) поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

5) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Как следует из содержания приказа №290 от 17.10.2013основанием проведения внеплановой выездной проверки Управления является  исполнение поручения ФАС России от 29.01.2013 №ИА/2803-ПР/13 и исполнение поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 №ИШ-П9-7245 (т.1, л.д.66).

Поручение ФАС России от 29.01.2013 №ИА/2803-ПР/13 о проведении в срок до 01.12.2013 проверок, в том числе камеральных, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на региональных рынках строительных материалов на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства в связи с поручением первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 №ИШ-П9-7245 об исполнении п.6 Плана мероприятий поступило в Липецкое УФАС России 12.02.2013 (вх.№524 - т.1, л.д.65).

Исходя из буквального толкования ч.4 ст.25.1 ФЗ «О защите конкуренции», само по себе поручение ФАС России от 29.01.2013 №ИА/2803-ПР/13 не могло являться основанием для проведения внеплановой проверки, поскольку оно не указано в данной норме.

Письмо ФАС России от 29.01.2013 №ИА/2803-ПР/13, не являясь в силу закона самостоятельным основанием для проведения внеплановой проверки, по сути, представляет собой указание, то есть способ доведения до территориальных органов ФАС России информации о необходимости исполнения поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 №ИШ-П9-7245.

Пунктом 4 ч.4 ст.25.1 ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрено, что поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации являются основаниями для проведения внеплановой проверки.

При этом, проводя проверки на основании поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, антимонопольные органы, определяя предмет проверки и круг проверяемых субъектов, обязаны учитывать содержание (характер) поручения и его направленность на достижение целей и решение конкретных задач, определенных таким поручением.

Как видно из представленных документов, первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шуваловым соответствующим министерствам и федеральным службам было дано поручение от 29.11.2012 №ИШ-П9-7245 – «обеспечить исполнение плана мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в сферах жилищного строительства и производства строительных материалов» (т.1, л.д.61-64).

В пункте 6 Плана мероприятий Федеральной антимонопольной службе было поручено проведение территориальными органами ФАС России проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках строительных материалов на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства.

Исходя из содержания поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 №ИШ-П9-7245 и п.6 Плана мероприятий, ФАС России в лице ее территориальных органов было поручено проведение проверок не любых (всех подряд) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, хозяйствующих субъектов и не на предмет соблюдения требований всей сферы антимонопольного законодательства, а конкретно органов государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующих субъектов, имеющих непосредственное отношение к сферам жилищного строительства и производства строительных материалов.

Проанализировав раздел II Положения об управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области, утв. Распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 №402-р (в ред.