Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2014 по делу n А35-7101/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить определение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

05 марта 2014 года                                                    Дело №  А35- 7101/2013

г. Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена  26.02.2014.

Постановление в полном объеме изготовлено    05.03.2014.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи

судей

Донцова П.В.,

Семенюта Е.А.

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Бауман Л.В.,

при участии:

от Контрольно-счетной палаты Курской области:

от Администрации Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области:

Шипачев А.В. по доверенности № 160 от 25.02.2014; Швырев С.В. по доверенности № 870 от 17.09.2013,

Степанянц С.Л. по доверенности № 2 от 10.01.2014; Воробьев А.В. согласно постановления № 26 от 20.10.2010.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Курской области на определение Арбитражного суда Курской  области от 17.01.2014 об отказе в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу  №А35-7101/2013 (судья Лымарь Д.В.) по заявлению Администрации Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области к Контрольно-счетной палате Курской области о признании недействительными акта и представления,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области (далее – Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Контрольно-счетной палате Курской области (с учётом уточнения) о признании незаконным акта от 24.06.2013 проверки соблюдения законодательства при утверждении и исполнении местного бюджета, использования межбюджетных трансфертов, представленных из областного бюджета муниципальному образованию «Солдатский сельсовет» Горшеченского района, за 2012 год и истекший период 2013 года, в следующей части:

- раздел «Проверка соблюдения законодательства при использовании земельных ресурсов поселения» в части указания на отсутствие у Администрации Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области полномочий по распоряжению водным объектом (прудом) в с. Солдатское и земельным участком под ним;

- раздел «Проверка соблюдения учета муниципального имущества» в части признания нарушением законодательства изготовления документов технической инвентаризации на здание, в котором расположена Администрация Солдатского сельсовета, не находящееся ни в собственности Солдатского сельсовета, ни признанного бесхозяйным.

Помимо акта, заявитель также просил признать незаконным выданное на основе указанного акта представление Контрольно-счетной палаты Курской области от 15.07.2013, в части:

- указания на отсутствие у Администрации Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области полномочий по распоряжению водным объектом (прудом) в с. Солдатское, переданным в аренду вместе с земельным участком (абзац 1 пункта 3 описательной части представления);

- указания на нецелевое использование средств местного бюджета муниципального образования «Солдатский сельсовет» в сумме 26,2 тыс. рублей, выразившееся в расходовании средств местного бюджета в 2012 году в сумме 26,2 тыс. рублей на изготовление документа технической инвентаризации на здание, в котором расположена Администрация Солдатского сельсовета, по адресу: с. Солдатское, пер. Парковый, не находящееся ни в собственности муниципального образования «Солдатский сельсовет», ни признанное бесхозяйным (абзац 2 пункта 5 описательной части представления).

В ходе рассмотрения спора ответчик письменно ходатайствовал о прекращении производства по делу, ссылаясь на то, что оспариваемые акт и представление не соответствуют критериям ненормативных правовых актов и не нарушают прав заявителя, в силу чего рассмотрение данного спора не подведомственно арбитражному суду.

Определением арбитражного суда от 17.12.2013 ходатайство Контрольно-счетной палаты Курской области о прекращении производства по делу было удовлетворено в части, производство по делу в части рассмотрения требования Администрации Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области о признании недействительным в оспариваемой части акта проверки Контрольно-счетной палаты Курской области от 24.06.2013 прекращено на основании п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ. В оставшейся части ходатайства Контрольно-счетной палаты Курской области о прекращении производства по делу (в части рассмотрения требования Администрации Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области о признании недействительным в оспариваемой части представления Контрольно-счетной палаты Курской области № 628 от 15.07.2013) отказано.

Не согласившись с отказом в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу  №А35-7101/2013, Контрольно – счетная палата Курской  обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просило его отменить в связи со следующим:

- представление не содержало в себе властных указаний, которые бы могли создавать, изменять или прекращать юридические факты для  истца;

- для привлечения к ответственности за неисполнение представления Контрольно-счетная палата должна быть на нормативном уровне наделена правом законодательной  инициативы по вопросам своего ведения, однако, карательная ответственность не предусмотрена в КоАП РФ по данному аспекту;

- Арбитражный суд Курской области недостоверно истолковал суть представления, указав на частичную отмену описательной части, которая в свою очередь констатирует факты на основании законных, не оспоренных документов.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители Контрольно-счетной палаты Курской области поддержали требования апелляционной жалобы, просили их удовлетворить по вышеизложенным основаниям.

Представитель Администрации требования апелляционной жалобы не признал, считая обжалуемое судебное определение законным и обоснованным.

Изучив материалы дела с учётом доводов апелляционной жалобы, заслушав  и обсудив  пояснения представителей  участвующих в деле  лиц, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд находит следующее:

Администрация Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области внесена в единый государственный реестр юридических лиц 30.11.2002 за ОГРН 1024600582380; место нахождения юридического лица: 306811, Курская область, Горшеченский район, с. Солдатское, Парковый пер.

На основании распоряжения председателя Контрольно-счетной палаты Курской области от 20.05.2013 №051, в соответствии с п.23 раздела I плана деятельности Контрольно-счетной палаты Курской области на 2013 год, утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной палаты Курской области от 27.12.2012 №117, принято решение о проведении в отношении Администрации муниципального образования «Солдатский сельсовет» Горшеченского района Курской области проверки. Предметом проверки является процесс формирования и использования средств местного бюджета; нормативно-правовые документы и иные документы, регулирующие операции со средствами муниципального бюджета, средствами муниципального бюджета, в том числе, направленные на содержание муниципальных нужд.

24.06.2013 заместителем председателя Контрольно-счетной палаты Курской области Бреховым А.В., главным консультантом Контрольно-счетной палаты Курской области О.А. Корытной, консультантом Контрольно-счетной палаты Курской области Халеевым И.Е. был составлен акт проверки соблюдения бюджетного законодательства при утверждении и исполнении местного бюджета, законности и результативности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета муниципальному образованию «Солдатский сельсовет» Горшеченского района, за 2012 год и истекший период 2013, в котором отражены выявленные, по мнению проверяющих, нарушения Администрацией действующего законодательства.

15.07.2013 председателем Контрольно-счетной палаты Курской области Фоминой Л.А. вынесено представление №628, в котором отражены факты выявленных нарушений, и указано на необходимость принятия Администрацией муниципального образования «Солдатский сельсовет» мер к их устранению.

Представление содержит указания на отсутствие у Администрации полномочий по распоряжению водным объектом (прудом) в с. Солдатское, переданным в аренду вместе с земельным участком (абзац 1 пункта 3 описательной части представления); а также указания на нецелевое использование средств местного бюджета муниципального образования «Солдатский сельсовет» в сумме 26,2 тыс. рублей, выразившееся в расходовании средств местного бюджета в 2012 году в сумме 26,2 тыс. рублей на изготовление документа технической инвентаризации на здание, в котором расположена Администрация Солдатского сельсовета, по адресу: с. Солдатское, пер. Парковый, не находящееся ни в собственности муниципального образования «Солдатский сельсовет», ни признанное бесхозяйным (абзац 2 пункта 5 описательной части представления).

Вынесение названного представления послужило основанием для  обращения Администрации в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая ответчику в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу в части рассмотрения требования Администрации Солдатского сельсовета Горшеченского района Курской области о признании недействительным в оспариваемой части представления Контрольно-счетной палаты Курской области № 628 от 15.07.2013, арбитражный  суд области исходил из того, что названное представление отвечает признакам ненормативного правового акта  и заявитель вправе оспорить его в порядке главы 24 АПК РФ.

 Апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим:

В действующем законодательстве не содержится определения ненормативного правового акта.

Для установления природы оспариваемого акта суд учитывает определение нормативного правового акта, содержащееся в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", согласно которому им является письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Приведенное определение нормативного правового акта было рекомендовано Министерством юстиции РФ (Приказ от 04.05.2007 N 88), которое уполномочено Правительством РФ давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление от 13.08.1997 N 1009) для использования при подготовке нормативных правовых актов.

Данному определению соответствует  п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которому существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Апелляционной коллегией также учитывается, что Конституционный суд РФ в Определении от 04.12.2003 №418-О под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимает документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Анализ приведённых позиций высших судебных инстанций, обязательных для применения, показывает, что ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, является принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

В соответствии с положениями ч.1 ст.3 Федерального закона № 6-ФЗ от 07.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно ч.1, ч.2, ч.4 ст.1 Закона Курской области от 21.09.2011 N 72-ЗКО "О Контрольно-счетной палате Курской области", Контрольно-счетная палата Курской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Курской областной Думой и подотчетным ей. Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Контрольно-счетная палата обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и бланки с изображением герба Курской области и своим наименованием.

В  соответствии с п.1 ч.1  ст.7 названного Закона Контрольно-счетная палата осуществляет, в том числе, контроль за исполнением бюджета Курской области и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

Таким образом, Контрольно-счетная  палата является компетентным органом по проведению  проверки соблюдения   бюджетного законодательства при утверждении  и исполнении местного бюджета, законности  и результативности использования   межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета   муниципальному   образованию «Солдатский сельсовет» Горшеченского района, за  2012 год и истекший период 2013 года.

В  рассматриваемом случае Контрольно-счетная  палата реализовывала  свои властные полномочия путём проведения в соответствии со ст.8 Закона Курской области от 21.09.2011 N 72-ЗКО,  п.23 раздела I плана  деятельности на  2013 год, утв. Приказом председателя Контрольно-счетной   палаты Курской  области от 27.12.2012 №117, распоряжения председателя Контрольно-счетной  палаты Курской  области от 20.05.2013 №051 контрольного мероприятия, результаты  которого отражены  в