Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2009 по делу n А14-7539/2008. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый с/а

органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

С учетом данных норм выяснению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов подлежит наличие нарушений прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на него каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, а также проверка данного акта на соответствие его законам и иным нормативным правовым актам.

В силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определятся исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Из пункта 1 статьи 7 ЗК РФ следует, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Указанные земли согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

При этом землями населенных пунктов, исходя из пункта 1 статьи 83 ЗК РФ, признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. В силу пункта 1 статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Как установлено судом и соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам, из свидетельств о государственной регистрации права собственности РФ серии 36-АБ №716892, №716893, №805407, №805408, №805409, кадастровых планов земельных участков следует, что земельные участки с кадастровыми номерами 36:34:06 02 001:87, 36:34:06 02 001:88, 36:34:06 02 001:89, 36:34:06 02 001 0017, 36:34:06 02 001:34, 36:34:06 02 001:03, 36:34:06 02 011:36 отнесены к землям населенных пунктов с разрешенным видом использования – сельскохозяйственное использование. Данное обстоятельство не оспаривалось, лицами, участвующими в деле, ни при рассмотрении дела судом первой, ни апелляционной инстанций.

Категория земель определяется их целевым назначением.

Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую – эти действия совершаются на основе общих правил, установленных статьей 8 ЗК РФ.

Указанная статья определят субъектов, осуществляющих отнесение земель  к категориям, перевод их из одной категории в другую (пункт 1); устанавливает обязательные требования к некоторым видам правовых актов и документов, связанные с указанием в них категория земель (пункт 2); предусматривает юридические последствия нарушения установленного порядка перевода земель из одной категории в другую (пункт 3).

Нормы пункта 1 статьи 8 ЗК РФ имеют императивный характер, что не предполагает возможности принятия решений об отнесении земель к категориям и переводе их из одной категории в другую иными, помимо указанных в статье, субъектами. Причем такие решения должны приниматься в строгом соответствии с полномочиями, предоставленными данным субъектам пунктом 1 статьи 8 ЗК РФ.

В силу подпункта пункта 1 статьи 8 ЗК РФ отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о несоблюдении Управлением архитектуры и градостроительства при принятии оспариваемых приказов предусмотренного указанной выше нормой материального права порядка перевода спорных земельных участков из одной категории в другую.

Довод Департамента со ссылкой на пункт 1 статьи 8 ЗК РФ, закрепляющий, что перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, в связи с чем, по мнению ответчика, при исключении земельных участков из состава населенного пункта категория земельного участка изменяется автоматически, апелляционным судом не принимается исходя из следующего.

Земли населенных пунктов – это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Правовое значение границы населенных пунктов определено земельным законодательством. Согласно пункту 2 статьи 83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов являются внешней границей земель населенных пунктов, которая отделяет их от земель иных категорий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является: утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Установление или изменение границ населенных пунктов влечет определенные правовые последствия, а именно, согласно пункту 1 статьи 8  Федерального закона от 21.12.2004 года №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», это является переводом земель поселений или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли поселений.

Уставом городского округа город Воронеж, принятым постановлением Воронежской городской Думы от 27.10.2004 года №150-I (с изменениями и дополнениями по состоянию на 28.06.2007 года) определено, что территорию городского округа город Воронеж составляют все земли, входящие в состав городского округа город Воронеж, в том числе рекреационные зоны, земли, необходимые для развития города и другие земли в границах городского округа независимо от форм собственности и целевого назначения.

Изменение границы городского округа город Воронеж производится законом Воронежской области в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вопросы установления и изменения границ городских районов, не имеющих статуса самостоятельных административно-территориальных единиц, и выделения микрорайонов в пределах городской черты решаются городской Думой (статьи 8,9 Устава).

В соответствии со статьей 20 Устава изменение границ городского округа осуществляется с учетом мнения населения городского округа, выраженного городской Думой.

Картой города Воронежа (приложение к Уставу городского округа город Воронеж), постановлением Совета Министров РСФСР от 14.07.1990 года № 244 «Об установлении городской черты г. Воронежа», Решением Воронежского облисполкома от 24.06.1991 года № 325 подтверждается нахождение спорных земельных участков в границах населенного пункта – город Воронеж.

Схема расположения земельных участков ФГОУ ВПО «Воронежский государственный аграрный университет имени К.Д.Глинки» в границах муниципального образования городской округ город Воронеж также свидетельствует о нахождении спорных земельных участков в границах города Воронежа как населенного пункта

Судом первой инстанции установлено и не оспорено лицами, участвующими в деле, с помощью достоверных доказательств отсутствие утвержденного в установленном законом порядке генерального плана городского округа город Воронеж, а также схем территориального планирования муниципальных районов города.

Документального подтверждения принятия закона Воронежской области, касающегося изменения границ городского округа город Воронеж, материалы дела не содержат.

При таких обстоятельствах и с учетом системного толкования положений Устава городского округа город Воронеж, пункта 1 статьи 83, статьи 77 ЗК РФ, согласно которой землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за границами населенного пункта, апелляционный суд приходит к выводу о том, что Управление архитектуры и градостроительства в приказе от 17.06.2008 года №27-п с последующим изменением его приказом от 16.07.2008 года №33-п превысило свои полномочия, исключив данными приказами спорные земельные участки из границ населенного пункта и осуществив их перевод из категории земель населенных пунктов в категорию земель сельскохозяйственного назначения.

Вывод суда первой инстанции о том, что изменение оспариваемыми приказами границ населенного пункта не влечет за собой изменение границ муниципального образования городской округ город Воронеж, противоречит пункту 2 статьи 83 ЗК РФ и Закону Воронежской области от 07.07.2006 года №62-ОЗ «Об установлении границ муниципального округа город Воронеж».

Территория между границами территориальных единиц города Воронежа и границами административно-территориальной единицы городской округ город Воронеж относится согласно пункту статьи 8 Закона Воронежской области от 27.10.2006 года №87-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» к пригородной зоне. В связи с исключением семи спорных земельных участков из границ города Воронежа внутри населенного пункта образовалась территория, не присоединенная ни к одной другой территориальной единице и в силу указанной выше нормы не относящаяся к пригородной зоне. Таким образом, оспариваемыми приказами нарушен один из принципов административно-территориального устройства – территориальное единство.

Не может быть признан правомерным вывод суда области со ссылкой на Положение об Управлении архитектуры и градостроительства о том, что уполномоченным на включение земельных участков в границы населенных пунктов и исключение земельных участков из границ населенных пунктов органом государственной власти определено Управление архитектуры и градостроительства, поскольку согласно статье 4 Закона Воронежской области от 27.10.2006 года №87-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» вопросы образования, реорганизации и упразднения административно-территориальных единиц, установлении и изменения их границ относятся к компетенции Воронежской областной Думы, и в силу статьи 12 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. При этом апелляционный суд учитывает, что согласно пункту 3.8 Положения осуществлять функции по включению земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов управление архитектуры и градостроительства обязано в соответствии с действующим законодательством. Кроме этого, согласно Методическим рекомендациям по  порядку действий органов местного самоуправления и управления архитектуры и градостроительства по включению земельных участков в границы населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельного участка, утвержденным приказом управления архитектуры и градостроительства от 06.07.2007 года №3-п, последнее является исполнительным органом государственной власти Воронежской области по решению вопросов изменения видов разрешенного использования земельных участков, но не их целевого назначения.

В настоящее время правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется ЗК РФ, Федеральным законом от 21.12.2004 года №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на положения  статьей 4 и 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» неправомерны, поскольку Градостроительный кодекс Российской Федерации регулирует отношения в области градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и т.д. При этом понятие  градостроительной деятельности дано в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а разрешенное использование земельных участков означает использование объектов недвижимости в градостроительстве, а их изменение, то есть цели, производится в данном случае в порядке, предусмотренном статьями 4 и 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Доводы апелляционных жалоб о нарушении установленной статьей 4.1. названного Закона процедуры исключения земельных участков из границ города: непроведение публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования,