Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2015 по делу n А47-11541/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-9543/2015

г. Челябинск

28 августа 2015 года

Дело № А47-11541/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 августа 2015 года.

       Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего  судьи Баканова В.В., судей  Арямова А.А. и Кузнецова Ю.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А., рассмотрел в открытом  судебном заседании  апелляционную жалобу Администрации города Оренбурга на решение Арбитражного суда  Оренбургской области от 16 июня 2015  г.  по делу  №А47-11541/2014  (судья Третьяков Н.А.).

В заседании приняли участие представители:

       Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области – Василенко О.Ю. (доверенность от 02.12.2014 №20618).

       Администрация г. Оренбурга (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее – антимонопольный орган, УФАС по Оренбургской области) о признании недействительными и незаконными решения от 08.08.2014 по делу №06-05-01/2014, определения об исправлении описки (опечатки, арифметической ошибки) в данном решении и предписания от 08.08.2014 по делу №06-05-01/2014.

       К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Альянс» (далее – ООО «Альянс»), общество с ограниченной ответственностью «Лавр» (далее – ООО «Лавр»), Николаев Сергей Александрович (далее – Николаев С.А.).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области  от 16.06.2015 (резолютивная часть объявлена 08.06.2015) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Как отмечает заявитель, правоотношения в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления по организации пассажирских перевозок носят административно-правовой характер и не регулируются нормами гражданского законодательства, предполагающими равенство участников правоотношений.

По мнению Администрации, доводы суда о несоблюдении заявителем порядка принятия решения об открытии маршрута при рассмотрении обращения директора ООО «Альянс» не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, поскольку фактически обращение было предметом комиссионного рассмотрения. Так,  27.03.2013 состоялось заседание Городской транспортной комиссии, на котором рассмотрены вопросы открытия нового маршрута и согласования паспорта предлагаемого маршрута.

Заявитель ссылается, что его ответ в адрес ООО «Альянс» содержит сведения по результатам рассмотрения на основании решения, принятого Городской транспортной комиссией. Материалами дела подтверждено, что в ходе рассмотрения обращения ООО «Альянс» установлено дублирование испрашиваемого маршрута и открытых (действующих) маршрутов, причем предлагаемый маршрут не предоставляет ни одного дополнительного участка улично-дорожной сети г. Оренбурга, не охваченного каким-либо иным существующим маршрутом регулярных перевозок. Потребность населения в предложенном маршруте документально не подтверждена. Администрация считает, что ее ответ не приводит к ограничению конкуренции на рынке пассажирских перевозок, данный ответ не препятствует осуществлению ООО «Альянс» лицензируемой деятельности.

Администрация и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. С учетом мнения представителя УФАС по Оренбургской области, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей указанных лиц. 

В судебном заседании представитель антимонопольного органа возразил против доводов и требования апелляционной жалобы по мотивам представленного отзыва, просил оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены  арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело  в соответствии со статьями 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав объяснения представителя УФАС по Оренбургской области, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 12.11.2013 в УФАС по Оренбургской области поступила жалоба ООО «Альянс» на нарушение антимонопольного законодательства и его прав в сфере предпринимательской деятельности Администрацией.

На основании поступившей жалобы приказом антимонопольного органа от 10.02.2014 №18 возбуждено производство по делу №06-05-01/2014 по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившегося в необоснованном отказе в открытии маршрута №42т «п.Карачи - м-н «Спутник» 24 микрорайон», что может повлечь ограничение конкуренции на рынке услуг по перевозке пассажиров автотранспортом на территории муниципального образования г. Оренбург.

Решением УФАС по Оренбургской области от 08.08.2014 по делу №06-05-01/2014 Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ (пункт 1); Администрации решено выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего: повторно рассмотреть вопрос об открытии маршрута на основании заявления ООО «Альянс» от 01.03.2013 вх.№1-3/1337, повторно рассмотреть заявление ООО «Альянс» от 01.03.2013 вх.№1-3/1337 об открытии маршрута (пункт 2).

На основании данного решения, УФАС по Оренбургской области выдано предписание от 08.08.2014 по делу №06-05-01/2014, которым Администрации вменено в обязанность прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном отказе в открытии маршрута №42т «п. Карачи – м-н «Спутник» 24 микрорайон», которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке услуг по перевозке пассажиров автотранспортом, для чего в срок до 15.10.2014:

- отозвать письмо (от 05.04.2014 исх.№1-3/1790) Администрации, направленного в адрес ООО «Альянс»;

- повторно рассмотреть заявление ООО «Альянс» от 01.03.2013 (вх.№1-3/1337) об открытии маршрута.

Определением УФАС по Оренбургской области от 26.08.2014 исправлены допущенные описки (опечатки) в решении от 08.08.2014 по делу №06-05-01/2014, пункт 2 резолютивной части решения изложен в следующей редакции; выдать предписание Администрации о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего:

- отозвать письмо (от 05.04.2014 исх.№1-3/1790) Администрации, направленного в адрес ООО «Альянс»;

- повторно рассмотреть заявление ООО «Альянс» от 01.03.2013 (вх.№1-3/1337) об открытии маршрута.

14.10.2014 Администрация обратилась в УФАС по Оренбургской области с заявлением о пересмотре вышеуказанного решения и выданного на его основании предписания.

Письмом антимонопольного органа от 24.10.2014 заявление Администрации возвращено в связи с пропуском срока на его подачу и отсутствием ходатайства о восстановлении срока.

Не согласившись с вынесенным решением антимонопольного органа и выданным на его основании предписанием, а также определением об исправлении описки (опечатки) Администрация обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данных в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Закон о защите конкуренции является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 закона).

Согласно статье 22 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 17 статьи 4 названного закона признаками ограничения конкуренции являются в том числе, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Правовые основы организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области установлены Законом Оренбургской области от 04.03.2011 №4326/1015-IV-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области» (далее - Закон №4326/1015-IV-ОЗ).

Целью данного Закона является полное удовлетворение потребностей населения в транспортном обслуживании на основе приоритета жизни, здоровья, сохранности имущества граждан и экологической безопасности участников транспортного процесса над экономическими результатами. Основной задачей настоящего Закона является конкретизация правовых, организационных, технологических и экономических взаимоотношений участников транспортного процесса (статья 1 Закона №4326/1015-IV-ОЗ).

Статьей 10 Закона №4326/1015-IV-ОЗ определено, что для организации безопасного транспортного обслуживания населения уполномоченный орган Правительства Оренбургской области в соответствии со своей компетенцией устанавливает маршруты регулярных перевозок, на которых осуществляются перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах, и маршруты, на которых осуществляются перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте. Основанием для такого установления маршрутов являются документально оформленные результаты обследования пассажиропотока на маршруте, а также документально оформленные результаты оценки пропускной способности маршрутной сети.

Осуществление пассажирских перевозок по регулярным маршрутам является формой организации транспортного обслуживания населения.

Для осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом необходимо: наличие лицензии, соблюдение лицензионных требований и условий, в частности, соблюдение лицензиатом требований закона по организации и осуществлению пассажирских перевозок.

Распоряжением Главы г. Оренбурга от 23.09.2003 №4326-р «О порядке открытия маршрутов по перевозке пассажиров в городе Оренбурге