Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015 по делу n А07-27774/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

  Статьями 49, 50 Федерального закона №135-ФЗ закреплено право антимонопольных органов на принятие решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства и выдачу предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

  Частью 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

            Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 05.04.2011 №14686/10 создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

  В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что при квалификации антимонопольным органом действий (бездействия) органов, указанных в части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, как нарушение положений данной статьи, последний обязан доказать, что действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к Федеральному закону №135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

          В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Согласно статье 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

          В соответствии с частью 2 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, из которых при разделе образуются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки.

          При разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование (часть 1 статьи 11.4 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 4 статьи 11.8 Земельного кодекса Российской Федерации в случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного срочного пользования, осуществляющее такое использование лицо имеет преимущественное право на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного срочного пользования ими на прежних условиях, если иное не установлено соглашением сторон, без проведения торгов (конкурсов, аукционов) либо на внесение соответствующих изменений в ранее заключенные договоры аренды земельных участков или безвозмездного срочного пользования ими.

Таким образом, право арендатора на внесение изменений в ранее заключенные договоры аренды земельных участков предусмотрено действующим земельным законодательством и производно от ранее заключенного договора аренды земельного участка, подлежащего преобразованию.

          Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №59-ФЗ) письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 статьи 1 указанного Закона.

Установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами (часть 4 статья 1 Федерального закона №59-ФЗ).

Ссылаясь на указанные положения действующего законодательства в области рассмотрения органами местного самоуправления обращений граждан, их объединений и юридических лиц, а также на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 10.09.2014 по делу №А07-841/2014, антимонопольный орган пришел к выводу, что заявитель, оставив обращение ЗАО «Колос» от 26.11.2013 без рассмотрения и нарушив указанные нормы права, своими действиями препятствует реализации прав общества на приобретение земельных участков, образуемых и измененных из земельного участка с кадастровым номером 02:37:000000:11 и, тем самым, создает препятствие в их использовании, а значит осуществлению хозяйственной деятельности общества на таких участках, что, в свою очередь, нарушает часть 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ.

Между тем, антимонопольным органом не учтено, что на момент принятия им оспариваемого решения решение Арбитражного суда Республики Башкортостан по делу №А07-841/2014 не вступило в законную силу, следовательно, ссылка на него в оспариваемом решении с указанием неверной датой принятия является неправомерной.

          Согласно части 2 статьи 49 Федерального закона №135-ФЗ дата изготовления решения антимонопольного органа в полном объеме считается датой его принятия.

          В соответствии с частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании, в котором закончено рассмотрение дела по существу, может быть объявлена только резолютивная часть принятого решения. В этом случае арбитражный суд объявляет, когда будет изготовлено решение в полном объеме, и разъясняет порядок доведения его до сведения лиц, участвующих в деле. Изготовление решения в полном объеме может быть отложено на срок, не превышающий пяти дней. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой принятия решения.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17.09.2014, резолютивная часть которого объявлена 10.09.2014, заявленные требования ЗАО «Колос» были удовлетворены, бездействие Администрации, выразившееся в оставлении без рассмотрения обращения от 26.11.2013, было признано незаконным, на Администрацию была возложена обязанность в месячный срок со дня вступления решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ЗАО «Колос» путем совершения необходимых действий для решения вопроса о внесении изменений в договор аренды №248 от 29.09.2003.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2014 (резолютивная часть объявлена 20.11.2014), оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 11.03.2015 (резолютивная часть объявлена 03.03.2015), решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17.09.2014 по делу №А07-841/2014 было отменено, в удовлетворении заявленных требований общества отказано.

          При этом вышестоящими судебными инстанциями было установлено, что содержание и направленность обращения ЗАО «Колос» от 26.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка позволяют сделать вывод об обращении к Администрации, не как к органу власти, осуществляющему возложенные на него публичные функции, а как к арендодателю, то есть в рамках гражданских правоотношений, возникших из договора №248 от 29.09.2003, в связи с этим заявленные обществом по данному делу требования были квалифицированы как основанные на гражданских правоотношениях.

Кроме того, в указанных судебных актах вышестоящие судебные инстанции сделали вывод о том, что, поскольку спор между Администрацией и ЗАО «Колос» возник в рамках гражданских правоотношений, применение к ним положений действующего законодательства о сроках ответов на обращения органами местного самоуправления является неправомерным.

  Согласно части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

  Следовательно, выводы, положенные в основу судебных актов вышестоящих арбитражных судов по делу №А07-841/2014 являются преюдициальными в рамках настоящего дела и переоценке не подлежат.

В связи с этим соответствующие возражения, изложенные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции во внимание не принимаются.

Таким образом, с учетом состоявшихся между заявителем и ЗАО «Колос» судебных актов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что антимонопольный орган неверно квалифицировал возникшие между сторонами отношения, как отношения власти-подчинения, в связи с чем неверно применил положения Федерального закона №59-ФЗ и, по сути, разрешил гражданско-правовой спор хозяйствующих субъектов.

Довод о несоответствии вывода суда разъяснениям постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 подлежит отклонению, поскольку из Федерального закона №135-ФЗ и постановления указанного Пленума следует, что антимонопольные органы могут оценивать гражданско-правовые отношения лишь в случае выявления в их рамках нарушения положений антимонопольного законодательства.

  В соответствии с пунктом 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Это означает, в частности, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа (а равно не может быть отказано антимонопольному органу в удовлетворении его исковых требований) только на основании квалификации соответствующих правоотношений с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание антимонопольного органа или к которому данным органом подан иск, как гражданско-правовых.

  Пунктом 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 предусмотрено, что право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений. Закон не содержит указаний на то, что защита гражданских прав в административном порядке (путем рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться в арбитражный суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи права нарушены, в суд.

Для того, чтобы квалифицировать действия того или иного хозяйствующего субъекта как нарушение основ конкурентной борьбы, недостаточно установить факт совершения определенного противоправного деяния. Для этого требуется установить наличие определенного товарного рынка и наличие отношений конкуренции на нем между определенными хозяйствующими субъектами, основы конкурентной борьбы между которыми подорваны действиями (бездействием) органа местного самоуправления.

Между тем такие обстоятельства антимонопольным органом в оспариваемом решении установлены не были, конкретные хозяйствующие субъекты, рынок, на котором они действуют, не указаны.

Как установлено судебными актами по делу №А07-841/2014 спор между Администрацией и ЗАО «Колос» относительно оставления без рассмотрения обращения от 26.11.2013 о внесении изменений в условия договора аренды, является гражданско-правовым. Доказательств нарушения требований антимонопольного законодательства (ограничение конкуренции) в данном деле антимонопольным органом не доказано. 

Следовательно, принимая оспариваемые решение и предписание, антимонопольный орган вышел за пределы предоставленных ему законом полномочий, разрешив гражданско-правовой спор хозяйствующих субъектов и установив обязанность Администрации рассмотреть обращение общества от 26.11.2013.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что антимонопольным органом рассматривалось только бездействие Администрации, выразившиеся в оставлении обращения общества от 26.11.2013 о внесении изменений в договор аренды №248 от 29.09.2003 без рассмотрения. Никакие предшествующие взаимодействия ЗАО «Колос» и Администрации в отношении спорного земельного участка не оценивались.  Иного из содержания оспариваемого решения