Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2015 по делу n А47-12866/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-7518/2015

г. Челябинск

22 июля 2015 года

Дело № А47-12866/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 июля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Столяренко Г.М.,

судей Матвеевой С.В., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Старокоровой Е.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 07.05.2015 по делу № А47-12866/2014 (судья Миллер И.Э.).

Муниципальное образование Ташлинский район Оренбургской области (далее - МО Ташлинский район Оренбургской области) в лице администрации Ташлинского района Оренбургской области, ИНН 5648006160, ОГРН 1025603181009, обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, ответчик) о взыскании с ответчика за счет казны Российской Федерации убытков в размере 1 306 205 руб. 68 коп. (с учетом уточнения иска, принятого судом).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Оренбургской области.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 07.05.2015 исковые требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального образования взысканы убытки в заявленном размере.

В апелляционной жалобе Минфин России (ответчик) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в иске. По мнению подателя апелляционной жалобы, судом неправильно применены Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ), постановления Конституционного суда Российской Федерации от 17.06.2004 № 12-П, от 15.05.2006 № 5-П, п. 16, 17, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23), не применены подлежащие применению п. 1, 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также решения Совета депутатов Ташлинского района Оренбургской области, которыми утверждены Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников районных муниципальных учреждений.  Ответчик считает недоказанной совокупность элементов, необходимых для возложения на него гражданско-правовой ответственности.

Как указано в апелляционной жалобе, на момент вступления в законную силу Закона № 122-ФЗ муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения  «Ташлинская центральная районная больница» (далее – МБУЗ «Ташлинская ЦРБ») находилось в ведении МО Ташлинский район Оренбургской области, полностью финансировалось из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников учреждения перешла к администрации указанного муниципального образования; затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию МБУЗ «Ташлинская ЦРБ» не имеет, ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления нести не может. Решениями Совета депутатов Ташлинского района Оренбургской области были определены меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу, в виде компенсации оплаты за наем жилого помещения, отопления и освещения, их размеры, а также, что компенсация предоставляется за счет средств местного бюджета.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации в сети Интернет, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями мировых судей, вынесенными в период с марта по сентябрь 2014 г. и вступившими в законную силу, с администрации МО Ташлинский район Оренбургской области в пользу физических лиц - медицинских и фармацевтических работников Ташлинской центральной районной больницы, проживающих в сельской местности на территории муниципального образования, взысканы денежные средства в сумме 1 306 205 руб. 68 коп. в счет возмещения расходов по оплате жилья с освещением и отоплением за различные периоды времени, начиная с 01.07.2011.

Указанные судебные акты исполнены, что подтверждено платежными поручениями.

Ссылаясь на то, что Российская Федерация, передав муниципальному образованию свои полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, не обеспечила передачу на эти цели необходимых финансовых средств, в связи с чем МО Ташлинский район Оренбургской области понесло расходы по исполнению названных судебных актов за счет средств муниципального бюджета, администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании с Российской Федерации за счет средств ее казны убытков, связанных с исполнением судебных решений, в размере выплаченной суммы денежных средств – 1 306 205 руб. 68 коп.

Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из наличия оснований для взыскания убытков с Минфина России за счет средств казны Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции оснований для отмены судебного акта не усматривает. 

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1 (далее – Основы законодательства об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Основ законодательства об охране здоровья граждан об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года (ст. 6 названного Федерального закона).

Впоследствии Законом № 122-ФЗ ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, ст. 63 дополнена ч. 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления. Таким образом, решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

В силу ч. 1, 2 ст. 153 Закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.05.2006 № 5-П, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 № 129-О-П закрепленное в ч. 1 ст. 153 Закона № 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Решением Совета депутатов МО Ташлинский район Оренбургской области от 20.12.2004 № 23/360 рс «О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников бюджетных учреждений образования, здравоохранения, социального обслуживания, ветеринарной службы, работающих и проживающих на территории Ташлинского района» (с учетом изменений и дополнений, внесенных в него решением от 26.03.2007 № 11/180-рс) устанавливались меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников в виде ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, коммунальные услуги (т. 1, л.д. 16-19). В силу п. 4 названного решения расходы на выплату компенсаций производятся за счет средств местного бюджета.

Из разъяснений, изложенных в п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23, следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового