Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2015 по делу n А47-11289/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-2893/2015

г. Челябинск

24 апреля 2015 года

Дело № А47-11289/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 апреля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Бабкиной С.А., Серковой З.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Киреевой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.01.2015 по делу № А47-11289/2014 (судья Евдокимова Е.В.).

Муниципальное образование Грачевский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Грачевского района Оренбургской области (далее – МО Грачевский район Оренбургской области, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее – Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в сумме 1 389 126 руб. 81 коп., возникших вследствие предоставления льгот медицинским работникам муниципального бюджетного учреждения здравоохранения «Грачевская ЦРБ» (далее – МБУЗ «Грачевская ЦРБ»), проживающим в сельской местности, возникших в связи с необходимостью компенсации расходов указанных работников по оплате освещения и отопления в полном объеме.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 29.01.2015 исковые требования удовлетворены, с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального образования взысканы убытки в размере 1 389 126 руб. 81 коп. (т. 5 л.д. 43-46).

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда от 29.01.2015 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований (т. 5 л.д. 51-55).

По мнению подателя апелляционной жалобы, суд неправильно применил Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 122-ФЗ), определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 № 129-О-П, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, пункт 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23), а также не применил пункты 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Ответчик указал на недоказанность истцом совокупности элементов, необходимой для взыскания убытков с Российской Федерации. Так, Минфин России полагает, что меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих на территории Грачевского района Оренбургской области, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования. На момент вступления в силу Закона № 122-ФЗ МБУЗ «Грачевская ЦРБ» находилось в ведении муниципального образования Грачевский район Оренбургской области, полностью финансировалось за счет местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников названного учреждения перешла к администрации соответствующего муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию учреждения не имеет, не может нести ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в судебное заседание не явились, представителей не направили.

До начала судебного заседания от МО Грачевского района Оренбургской области поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие ее представителя.

В соответствии со ст. 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ходатайство удовлетворено, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие участвующих в деле лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов  дела и установлено судом, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в течение с марта по июнь 2014 года, вступившими в законную силу, с истца в пользу 96 физических лиц - работников МБУЗ «Грачевская ЦРБ», взыскано 1 389 126 руб. 81 коп., в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления за различные периоды времени, начиная с января 2005 года.

Судебные акты исполнены администрацией в полном объеме, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела платежные поручения о перечислении истцом физическим лицам денежных средств в соответствии с судебными решениями.

Полагая взысканную сумму убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что факт несения истцом за счет собственных средств расходов в связи с исполнением судебных актов по компенсации предоставления льгот медицинским работникам в сумме 1 389 126 руб. 81 коп. убытков подтвержден материалами дела. Поскольку финансовое обеспечение предоставления льготы является расходным обязательством Российской Федерации и должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств в материалы дела не представлены, исковые требования признаны судом обоснованными подлежащими удовлетворению в заявленном истцом размере.

Выводы суда первой инстанции следует признать верными, соответствующими фактическим обстоятельствам, представленным в дело доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Факт предоставления администрацией мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим в сельской местности, в заявленном размере подтвержден судебными актами, расчет и сумма расходов истца ответчиком не оспариваются.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

Согласно положениям статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1 (далее - Основы законодательства), до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Основ законодательства об охране здоровья граждан об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года (статья 6 названного Федерального закона).

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Закона №122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 № 129-О-П закрепленное в части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В целях реализации указанного закона решениями Совета депутатов Грачевского района Оренбургской области № 272-рс от 29.12.2004, № 127-рс от 21.12.2006, № 141-рс 25.04.2007, № 46-рс от 04.03.2011, № 98-рс от 22.12.2011 (т.1, л.д. 18-24) утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников бюджетных учреждений финансируемых из средств районного бюджета и проживающих в сельской местности и работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения и образования, расположенных на территории Первомайского района, которым определены следующие меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу в виде частичной компенсация оплаты за наем жилого помещения, отопления и освещения, а также устанавливались предельные размеры ежемесячной компенсации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым