Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2015 по делу n А47-10419/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

в соответствии с требованиями п. 3.3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03 в срок - 15.06.2014;

-в пункте 21 предписания: обеспечить в туалетных комнатах герметичное соединение канализационных труб от душевых поддонов с системой внутренней канализации (п. 9.1 СанПиН 2.4.1.2660-10) в срок - 15.06.2014;

-в пункте 25 предписания: разработать план мероприятий по обеспечению нормативных уровней шума на территории детского сада (п.3.6 СанПиН 2.4.1.2660-10) в срок - 15.06.2014.

По фактам выявленных в ходе данной проверки нарушений составлен протокол об административном правонарушении №б/н от 01.07.2013  по ст. 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. 1 л.д. 69,70), который был направлен для рассмотрения по подведомственности в суд Промышленного района г. Оренбурга.

Постановлением по делу об административном правонарушении №5-48/13 от 30.10.2013  МБДОУ №176 признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст.6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ему назначено административное наказание в виде предупреждения (т. 1 л.д. 55-61).

В ходе проведения внеплановой выездной проверки 25.07.2014  управлением вновь установлено невыполнение МБДОУ №176 пунктов 1, 3, 10, 12, 14, 15, 16, 19, 21, 25 предписания №07-84-П от 01.07.2013 со сроком выполнения 15.06.2014. Результаты проверки оформлены актом проверки                № 07-134-в от 25.07.2014 (т. 1 л.д. 51,52).

По фактам выявленных нарушений составлен протокол об административном правонарушении № б/н от 25.07.2014 по ч.1 ст. 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выдано предписание № 134-В от 25.07.2014 (т. 1 л.д. 49,50).

         По результатам всех перечисленных выше проверок Управление Роспотребнадзора по Оренбургской области обратилось в арбитражный суд.

Указывая на длительное неустранение МБДОУ №176 выявленных, начиная с 2010 года,  в ходе многочисленных проверок нарушений требований санитарного законодательства, заявитель просил признать незаконным бездействие муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад для детей раннего возраста № 176» в части:

-не проведения реконструкции, перепланировки помещений пищеблока, оборудования цехов с целью соблюдения поточности технологических процессов, исключения пересечения потоков готовой и сырой продукции;

- не установки производственной моечной ванны для мытья фруктов и вторичной обработки овощей в холодном цехе (зоне) или цехе вторичной обработки овощей (зоне);

-не установки в производственных помещениях пищеблока производственных столов с цельнометаллическим покрытием;

-не проведения реконструкции детского сада с целью обеспечения групповой изоляции детей;

-не замены двухъярусных кроватей на стационарные кровати, раскладные кровати с жестким ложем или трансформируемые одно-трёхуровневые кровати;

-не установки дополнительной раковины (третьей раковины) для детей в туалетной 1-ой младшей группы № 2;

-не обеспечения герметичного соединения канализационных труб в туалетных комнатах;

-не проведения ремонта стен и потолков в прачечной;

-не установки дополнительных светильников или ламп большей мощности в медицинском кабинете;

-не разработки мероприятий по обеспечению нормативных уровней шума на территории площадок детского сада незаконными и обязать образовательные учреждения  устранить допущенные нарушения.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из неподведомственности спора арбитражному суду как по характеру спора, так и по его субъектному составу, из отсутствия нарушения прав и законных интересов административного органа оспариваемым бездействием, а также из отсутствия у административного органа права обжаловать бездействие образовательного учреждения в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимосвязи по правилам ст. ст. 65-71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд приходит к следующим выводам:

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создаёт иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

К  ненормативным правовым актам, которые могут быть оспорены в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, относятся акты органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, принятые единолично или коллегиально, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определённого круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

К действиям органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, которые могут быть оспорены в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

К бездействию органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, которое может быть оспорено в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, относится неисполнение обязанности, возложенной на  указанные органы и лица нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Приведённые выше определения решений, действий и бездействия, оспариваемых в судебном порядке, согласуются с  правовой позицией, изложенной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

С учётом изложенного, под бездействием органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица, которое может быть оспорено и признано незаконным арбитражным судом в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, относится противоправное неисполнение властным субъектом возложенных на него обязанностей, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности или создало препятствия к их осуществлению.

В рассматриваемой ситуации в правоотношениях между административным органом и МБДОУ №176 субъектом, наделённым властными полномочиями и уполномоченным принимать решения и совершать действия, обязательные для исполнения и обеспеченные мерами государственного принуждения, выступает Управление Роспотребнадзора по Оренбургской области.

Управление находится в МБДОУ №176 в отношениях власти и подчинения, причём образовательное учреждение в данных отношениях властными полномочиями не наделено, а, напротив, является подчинённым субъектом, которому адресованы обязательные для исполнения требования, обеспеченные мерами государственного принуждения.

По этой причине образовательное учреждение в силу своего статуса не может совершить действия (бездействие), подлежащие обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Бездействие образовательного учреждения по неисполнению обязательных предписаний административного органа, вынесенных в соответствии с предоставленными Роспотребнадзору полномочиями, не является бездействием, подлежащим обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Незаконность данных действий (бездействия) устанавливается административным органом самостоятельно в ходе реализации контрольных полномочий по проверке исполнения ранее выданных предписаний.

Неисполнение предписаний уполномоченного органа влечёт, в частности, административную ответственность (ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), где суды, в числе прочего, решают вопрос о незаконности бездействия детского сада при установлении события и состава административного правонарушения, в том числе оценивают законность действий (бездействия) по неисполнению предписания административного органа.

Дополнительной констатации законности либо незаконности бездействия по неисполнению предписания в судебном порядке не требуется, законом возможность обжалования такого бездействия в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не предусмотрена.

Довод апеллянта о том, что он обратился в суд с иском об обязании устранить допущенные нарушения, противоречит материалам дела, в частности, заявленному Управлением в ходе рассмотрения спора письменному уточнению предмета его требования, согласно которому заявитель изменил первоначально заявленные требования и просил признать незаконным бездействие образовательного учреждения (т. 1 л.д. 118-120). Данное уточнение принято определением суда первой инстанции от 17.11.2014, требование рассмотрено с учётом уточнения (т. 1 л.д. 151,152).

В этой связи необходимо отметить, что правоотношения между управлением и МБДОУ №176 по вопросу о соблюдении требований санитарно-эпидемиологического законодательства  основаны на административном подчинении образовательного учреждения Управлению Роспотребнадзора по Оренбургской области, которое в данных отношениях наделено самостоятельной дискрецией по принятию мер административного принуждения в случае неисполнения его предписаний, в связи с чем в силу п.3 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к данным отношениям нормы гражданского права не применяются.

Довод апеллянта о том, что заявление подано им на основании п.2 ч. 1               ст. 51 Федерального закона № 52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно -эпидемиологическом благополучии населения», судом апелляционной инстанции рассмотрен и отклонён, поскольку заявленные Управлением требования не соответствуют указанной норме права.

В силу ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в установленном порядке.

Целью судебной защиты является реальное восстановление нарушенных или оспариваемых прав.

При решении вопроса о применении такого способа защиты прав как признание бездействия незаконным и обязание устранить нарушение прав и законных интересов суду необходимо определить порядок, механизм, сроки устранения нарушений, выяснить возможность реального исполнения принятых им решений исходя из положений Федерального закона от 22.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и возможности реальной защиты оспариваемых или нарушенных прав сторон при выборе такого способа защиты права.

По смыслу ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996                  № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ст. 16 и ст. 182 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные решения должны отвечать общеправовому принципу исполнимости судебных актов.

Действительно, в п. 2 ч. 1 ст. 51 № 52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно -эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными ст. 50 настоящего Федерального закона, наделяются, в том числе, полномочиями по предъявлению исков в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства.

Из указанной нормы права следует, что главный санитарный врач и его заместитель вправе обратиться в суд с иском, однако, при этом им следует определить, в чём суть их требований и какой итоговый процессуальный результат в рамках такого дела они рассчитывают получить,  исходя их характера сложившихся правоотношений и допущенных правонарушений.

В частности, в соответствии с п.п.1, 2 ст. 1065  Гражданского кодекса Российской Федерации опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении или приостановлении  деятельности, создающей такую опасность, при условии, если будет установлено, какая именно деятельность может причинить в будущем вред и в чём конкретно он будет выражен.

Вместе с тем, в рамках данного дела подобных требований административным органом заявлено не было. В нарушение приведённых выше норм права при обращении в суд Управление не обозначило свою действительную волю, из содержания его требований не представляется возможным определённо установить, какую цель преследует административный орган и для чего заявлены данные требования, каким образом должно исполняться решение суда, принятое по данному требованию, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно рассмотрел их в той процессуальной форме, в которую они были обличены заявителем при уточнении заявленных требований, то есть в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и которая не предусмотрена действующим законодательством (ст. 12, 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 18, 24, 50, 55 Федерального закона № 52-ФЗ от 30.03.1999  «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению