Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2015 по делу n А47-4231/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-14907/2014

г. Челябинск

29 января 2015 года

Дело № А47-4231/2014

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

          председательствующего судьи Ершовой С.Д.,

судей Матвеевой С.В., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бурцевой Р.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 28.10.2014  по делу №А47-4231/2014 (судья Калитанова Т.В.).   

Муниципальное образование Александровский район Оренбургской области в лице администрации района (далее – Администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в сумме 247 707 руб. 28 коп., связанных с предоставлением мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим в сельской местности.

Определением суда от 16.09.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Оренбургской области (л.д.148 т.1). 

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 28.10.2014 исковые требования к Российской Федерации удовлетворены в заявленном размере.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

Податель апелляционной жалобы полагает обжалуемое решение незаконным, поскольку в силу частей 4, 5, 6 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 №5487-1 (далее – Основы законодательства), статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №122-ФЗ) предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящимся на территории Александровского района Оренбургской области, является расходными обязательствами муниципального образования Александровский район. На момент вступления в силу Закона №122-ФЗ муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения «Александровская центральная районная больница» (далее – МБУЗ «Александровская ЦРБ») находилось в ведении муниципального образования Александровский район Оренбургской области, полностью финансировалась из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских работников указанного учреждения перешла к Администрации. Связанные с предоставлением льгот затраты являются расходными обязательствами муниципального образования, в связи с чем Минфин России не может нести ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления. Недостаток финансирования должен решаться Администрацией в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации через бюджетное регулирование в форме затребования необходимых бюджетных инвестиций, платежей из бюджета Оренбургской области в форме субвенций и субсидий. 

Администрация направила в суд отзыв на апелляционную жалобу, в приобщении которого к материалам дела отказано, поскольку отзыв истцом не подписан.

Стороны и третье лицо о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в судебное заседание представителей не направили. 

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу решениями судов общей юрисдикции с Администрации за счет средств местного бюджета в пользу граждан – медицинских работников МБУЗ «Александровская ЦРБ», список которых приведен в исковом заявлении, взысканы компенсации расходов по оплате жилья с отоплением и освещением в общей сумме 247 707 руб. 28 коп. В материалы дела истцом представлены копии вышеуказанных судебных актов, исполнительных листов, содержащих отметки об их исполнении, платежных документов (л.д.27-116 т.1). Исполнение истцом судебных актов в пользу работников МБУЗ «Александровская ЦРБ» подтверждается также выписками из лицевого счета бюджета (л.д.124-131 т.1).

Ссылаясь на то, что исполнение вышеназванных судебных актов является убытками бюджета муниципального образования Александровский район, так как предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам является расходным обязательством Российской Федерации, которая необходимые на выплату компенсации денежные средства не выделила, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя требования Администрации в полном объеме, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Факт предоставления Администрацией мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим в сельской местности, в заявленном размере подтвержден судебными актами, расчет (л.д.26 т.1) и сумма расходов истца ответчиком не оспариваются.

 Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 №52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Закона №122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона №122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 №129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона №122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Как видно из материалов дела, Советом депутатов Александровского района Оренбургской области принято решение от 21.03.2007 №106 (с последующими изменениями и дополнениями), которым установлены меры социальной поддержки квалифицированным работникам муниципальных учреждений здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности на территории Александровского района Оренбургской области в виде ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги, размер компенсации определен в сумме 155 руб. в месяц (л.д.13-18).

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правильно установлена недостаточность средств местного бюджета для исполнения федерального законодательства об установлении для медицинских и фармацевтических работников МБУЗ «Александровская ЦРБ» мер социальной поддержки в виде компенсации расходов медицинских работников на наем жилого помещения  с отоплением и освещением.

Так из мотивировочной части решений судов общей юрисдикции о взыскании с Администрации за счет средств местного бюджета в пользу граждан – медицинских работников МБУЗ «Александровская ЦРБ» компенсации расходов по оплате жилья с отоплением и освещением следует, что судами установлены факты частичной компенсации Администрацией понесенных медицинскими работниками коммунальных расходов; однако, указанные компенсационные выплаты носят символический характер и не возмещают фактические расходы работников, в связи с чем судом взыскана разница между размером предоставленной Администрацией компенсации и фактическими расходами работников.

Таким образом, имеющееся правовое регулирование мер социальной поддержки за счет средств местного бюджета не позволяет органу местного самоуправления в полном объеме обеспечить исполнение федерального законодательства об установлении для медицинских и фармацевтических работников мер социальной поддержки.

Кроме того, из пункта 1 решения Совета депутатов Александровского района Оренбургской области от 21.03.2007 №106 следует, что указанные в решении меры социальной поддержки являются дополнительными к мерам социальной поддержки, установленным федеральным законодательством для этой категории работников.

Проанализировав положения пункта 2 статьи 153 Закона №122-ФЗ, статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации,  Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», суд приходит к выводу, что расходные обязательства у муниципального образования по предоставлению мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим в сельской местности, не возникли.

  Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств, достаточных для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены.

Указанное подтверждает наличие совокупности всех, предусмотренных статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации условий для наступления гражданско-правовой ответственности. Материалами дела подтверждается размер убытков истца, противоправное бездействие ответчика и причинная связь между названным бездействием ответчика и возникновением убытков. Соответствующий довод апелляционной жалобы  судом отклоняется.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 16.12.1997 №20-П, от 19.06.2002 №11-П, от 23.04.2004 №9-П, определениях