Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2015 по делу n А47-8899/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-15350/2014

г. Челябинск

20 января 2015 года

Дело № А47-8899/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 января 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Серковой З.Н., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.11.2014 по делу № А47-8899/20148899/2014 (судья Пирская О.Н.).

Муниципальное образование Матвеевский район Оренбургской области лице Администрации муниципального образования Матвеевский район Оренбургской области (далее – МО Матвеевский район Оренбургской области, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в сумме 1 346 611 руб. 71 коп., возникших вследствие предоставления льгот медицинским работникам муниципального учреждения здравоохранения «Матвеевская ЦРБ» (далее – МУЗ «Матвеевская ЦРБ»), проживающим в сельской местности, возникших в связи с необходимостью компенсации расходов указанных работников по оплате освещения и отопления в полном объеме.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 05.11.2014 исковые требования удовлетворены, с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального образования взысканы убытки в размере 1 346 611 руб. 71 коп.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда от 05.11.2014 отменить полностью, принять по делу новый судебный акт (т. 5 л.д. 3-5).

Податель апелляционной жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права, неправильное истолкование закона.

Как указано в апелляционной жалобе, на момент вступления в законную силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ) МУЗ «Матвеевская ЦРБ» находилась в ведении МО Матвеевский район Оренбургской области, полностью финансировалось из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников учреждения перешла к администрации указанного муниципального образования; затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию МУЗ «Матвеевская ЦРБ» не имеет, ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления нести не может. Вопрос о восполнении недостатка финансовых средств на указанные цели должен был решаться муниципальным образованием в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации в форме затребования бюджетных инвестиций, платежей из бюджета Оренбургской области в форме субвенций и субсидий.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации в сети Интернет, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу решениями судов общей юрисдикции и мировых судей судебного участка в административно-территориальных границах Матвеевского района Оренбургской области с истца за счет средств местного бюджета в пользу физических лиц – медицинских работников МУЗ «Матвеевская ЦРБ», список которых приведен в исковом заявлении, взысканы компенсации расходов по оплате жилья с отоплением и освещением в общей сумме 1 346 611 руб. 71 коп. На исполнение судебных актов выданы исполнительные листы, журнал учета регистрации которых приведен истцом в таблице (т.1 л.д.17-33). В материалы дела истцом представлены копии вышеуказанных судебных актов, исполнительных листов, содержащих отметки об их исполнении, платежных документов (т.1 л.д.42-187, т.2 л.д.1-135, т.3 л.д.1-160, т.4 л.д.1-126). Исполнение истцом судебных актов в пользу работников МУЗ «Матвеевская ЦРБ» подтверждается также выписками из лицевого счета бюджета (т.1 л.д.36-41).

Ссылаясь на то, что Российская Федерация, наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, не обеспечила передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем МО Матвеевский район Оренбургской области расходы по исполнению названных судебных актов понесены за счет средств муниципального бюджета, администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании с Российской Федерации за счет средств ее казны убытков, связанных с исполнением названных судебных решений, в размере выплаченной суммы денежных средств – 1 346 611 руб. 71 коп.

Удовлетворяя исковые требования, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1 (далее – Основы законодательства об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Основ законодательства об охране здоровья граждан об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года (статья 6 названного Федерального закона).

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Закона №122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 № 129-О-П закрепленное в ч. 1 ст. 153 Закона № 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Как видно из материалов дела, Советом депутатов Матвеевского района Оренбургской области принято решение от 23.01.2006 № 3 (с последующими изменениями и дополнениями), которым установлены меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированным работникам муниципальных учреждений здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности на территории Матвеевского района Оренбургской области в виде ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение, размер компенсации определен в сумме 155 руб. в месяц (т.1 л.д.34-35).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Довод подателя апелляционной жалобы о том обстоятельстве, что расходное обязательство относится к компетенции муниципального образования, подлежит отклонению.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг).

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правильно установлена недостаточность средств местного бюджета для исполнения федерального законодательства об установлении для медицинских и фармацевтических работников МУЗ «Матвеевская ЦРБ» мер социальной поддержки в виде компенсации расходов медицинских работников на наем жилого помещения  с отоплением и освещением.

Кроме того из пункта 1 решения Совета депутатов Матвеевского района Оренбургской области от 27.02.2007 №3 следует, что указанные в решении меры социальной поддержки являются дополнительными к мерам социальной поддержки, установленным федеральным законодательством для этой категории работников.

Исходя из положений ст. 84-86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» финансирование рассматриваемых льгот, предоставляемых медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, предусмотренных федеральным законодательством,