Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2013 по делу n А50-19059/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

№ 131-ФЗ, Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»  во исполнение решения Земского собрания Краснокамского муниципального района от 28.12.11 №150 и решения Думы Краснокамского городского поселения от 30.11.2011 №93 Земским собранием муниципального района, Думой городского поселения и Контрольно-счетной палатой Краснокамского муниципального района  28 декабря 2011 года заключено соглашение о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, в соответствии с которым полномочия контрольно-счетного органа Краснокамского городского поселения были переданы контрольно-счетной палате Краснокамского муниципального образования, соответственно на осуществление переданных полномочий были переданы межбюджетные трансферты из бюджета Краснокамского городского поселения в бюджет Краснокамского муниципального образования (л.д.19-22 том 1). Соглашение заключено сроком на 1 (один) год, с 01 января по 31 декабря 2012 года.

  В силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.  Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

  В соответствии с частью 6 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с указанным Федеральным законом.

  Решением Думы Краснокамского городского поселения от 27 мая 2012 года №48 «О внесении изменений в Устав Краснокамского городского поселения» в структуру органов местного самоуправления Краснокамского городского поселения включен контрольно-счетный орган муниципального образования – контрольно-счетный комитет Краснокамского городского поселения.         

  Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым части 8 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

  Решение Думы Краснокамского городского поселения от 27 мая 2012 года №48 «О внесении изменений в Устав Краснокамского городского поселения» опубликовано 29.06.2012.

  В соответствии со ст.38  Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования (часть 1). Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», данным Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2).

  Действительно, как указал заявитель, контрольно-счетный орган Краснокамского городского поселения был создан в более поздний, чем принятие соглашения от 28.12.2011, период. Однако данное обстоятельство не влечет невозможность принятия данного соглашения, поскольку оно в установленном законом порядке не признано недействительным, подлежит исполнению как Краснокамским муниципальным образованием, так и Краснокамским городским поселением.

Положение о контрольно-счетной палате Краснокамского муниципального района утверждено решением Земского собрания Краснокамского муниципального района Пермского края от 28 сентября 2011 года №99 (л.д.135-138 том 1). Указанное решение  Земского собрания Краснокамского муниципального района Пермского края опубликовано в специальном выпуске «Официальные материалы органов местного самоуправления Краснокамского муниципального района» газеты «Краснокамская звезда» от 07.10.2011 №32.

В соответствии с п.1.3 Положения о контрольно-счетной палате Краснокамского муниципального района, ст.24.1 Устава Краснокамского муниципального района (л.д.133 том 1) контрольно-счетная палата образована в составе Земского собрания Краснокамского муниципального района и является органом местного самоуправления Краснокамского муниципального района без образования юридического лица.

В силу п.8.1 Положения контрольно-счетная палата вправе осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль в поселениях, входящих в состав Краснокамского муниципального контроля, в соответствии с соглашениями, заключенными Земским собранием Краснокамского муниципального района с представительными органами поселений.

  Таким образом, Земское собрание Краснокамского муниципального района является уполномоченным органом на осуществление внешнего муниципального финансового контроля в отношении Краснокамского городского поселения и выдачу представления либо предписания в зависимости от характера выявленного(ых) нарушения(й), а не от формы осуществления контрольно-счетным органом внешнего муниципального финансового контроля, поскольку это следует из смысла содержания правовой нормы, закрепленной в ст.16 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ, носящей общий характер применительно к мерам реагирования, применяемым по результатам проведения контрольных мероприятий.

         Как следует из материалов дела, в соответствии с п.8.1 Положения о контрольно-счетной палате Краснокамского муниципального района (далее – КСП КМР) и п.3.3 годового плана работы контрольно-счетной палаты (л.д.12, 4-14 том 2), включенным  по  предложению  Думы  Краснокамского  городского  поселения (письмо №459 от 22.12.2011 - л.д.15-16 том 2),  контрольно-счетной палатой КМР проведена внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета Краснокамского городского поселения, в том числе бюджетной отчетности Комитета имущественных отношений и землепользования администрации  Краснокамского городского поселения как главного администратора доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

  Во исполнение утвержденного плана работы  председателем контрольно-счетной палаты 01.03.2012 было оформлено и направлено в администрацию Краснокамского городского поселения направление на проведение экспертно-аналитического мероприятия по теме: «Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета Краснокамского городского поселения за 2011 год, в том числе внешняя проверка бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств (л.д.11-112 том 2).

  В извещениях от 28.02.2012 №30/81 Земское собрание  Краснокамского муниципального района сообщало главе Краснокамского городского  поселения и председателю Комитета имущественных отношений и землепользования  Краснокамского городского  поселения о направлении председателя и заместителя председателя КСП КМР для проведения внешней проверки, с указанием цели экспертно-аналитического мероприятия, предмета проверки, объекта проверки и срока проведения проверки.

 По результатам проверочных мероприятий КСП КМР был составлен акт №1 от 23.04.2012 проверки соблюдения Комитетом имущественных отношений и землепользования  Краснокамского городского  поселения законодательства при приватизации муниципального имущества за 2011 год (л.д.115-134 том 2), данный акт был направлен в адрес председателя Комитета для ознакомления и представления по нему возражений (л.д.138 том 2). Подписанный акт №1 от 23.04.2012  без замечаний и возражений был возвращен 25.04.2012 в контрольно-счетную палату.

 По результатам контрольного мероприятия по теме: «Проверка соблюдения Комитетом имущественных отношений и землепользования администрации  Краснокамского городского  поселения законодательства при приватизации муниципального имущества за 2011 год» составлен отчет от 24.04.2012 (л.д.136-139 том 2).

 В отчете указано: Комитету имущественных отношений и землепользования Краснокамского городского  поселения соблюдать законодательство в части исполнения прогнозного плана приватизации муниципального имущества, приватизации муниципального имущества, при отчуждении муниципального имущества с правом на приобретение арендуемого имущества, надлежащего оформления документов, проведения анализа задолженности по арендной плате, в том числе просроченной и не реальной к взысканию, объективного планирования доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности Краснокамского городского  поселения, отражаемого на планировании расходов бюджета городского поселения.  

  Таким образом, контрольно-счетная палата Краснокамского муниципального района при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля Комитета имущественных отношений и землепользования администрации  Краснокамского городского  поселения в форме контрольного мероприятия в соответствии с требованиями ст.10 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ составила соответствующий акт, который был доведен до сведения руководителя Комитета, на основании данного акта контрольно-счетной палатой составлен отчет.

  Выводы, содержащиеся в акте, были включены в состав заключения на проект решения Думы Краснокамского городского  поселения «Об утверждении отчета об исполнении бюджета Краснокамского городского  поселения за 2011 год» (л.д.140-161 том 2).

  Таким образом, Комитет имущественных отношений и землепользования Краснокамского городского  поселения выступал в качестве объекта проверки как главный администратор доходов и как орган, осуществляющий управление муниципальной собственностью.

  В соответствии с разделом 6 Регламента контрольно-счетной палаты Краснокамского муниципального района основными источниками информации для анализа при осуществлении экспертно-аналитической деятельности являются, в том числе результаты контрольных мероприятий, по проекту отчета об исполнении бюджета за очередной финансовый год и отчетности главных администраторов бюджетных средств КСП проводит экспертизу и дает заключение.

  Таким образом, проверка годового отчета об исполнении бюджета относится к экспертно-аналитическим мероприятиям, и, как указано выше, к источникам информации для проведения анализа могут быть отнесены результаты контрольных мероприятий.

  Материалами дела подтверждается, что никакие иные действия по отношению к Комитету имущественных отношений и землепользования Краснокамского городского  поселения, помимо проведения контрольного мероприятия с составлением акта и отчета, выводы которых вошли в состав заключения на проект решения Думы Краснокамского городского  поселения «Об утверждении отчета об исполнении бюджета Краснокамского городского  поселения за 2011 год»,  а именно: выдачу представлений либо предписаний, - контрольно-счетная палата  Краснокамского муниципального района не совершала.

  Поскольку при подготовке и составлении заключения на проект решения Думы Краснокамского городского  поселения «Об утверждении отчета об исполнении бюджета Краснокамского городского  поселения за 2011 год» КСП КМР были выявлены нарушения, требующие принятия незамедлительных мер по их пресечению и предупреждению, в адрес главы Краснокамского городского  поселения было оформлено предписание №7 от 30.05.2012.

  Оспариваемое предписание по акту проверки соблюдения законодательства при приватизации муниципального имущества за 2011 год и предписание контрольно-счетной палаты Краснокамского муниципального района по заключению на внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета Краснокамского городского поселения за 2011 год  были направлены главе городского поселения – главе Краснокамского городского поселения Чечеткину Ю.В. письмом №36/192 от 30.05.2012 (л.д.4 том 3).

  Несмотря на указание в предписании о его направлении в копии в адрес Комитета имущественных отношений и землепользования Краснокамского городского  поселения, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об адресности данного предписания – главе Краснокамского городского поселения, поскольку резолютивная часть предписания обязывает именно администрацию Краснокамского городского поселения при управлении имуществом соблюдать требования действующего законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов  Краснокамского городского  поселения. 

         При данных обстоятельствах нельзя признать нарушенными права и законные интересы Комитета имущественных отношений и землепользования Краснокамского городского поселения вынесением предписания в адрес администрации Краснокамского городского поселения.

         Совокупность условий для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным судом апелляционной инстанции не установлена.

         Поскольку выводы суда первой инстанции не соответствуют фактически установленным обстоятельствам дела, решение суда подлежит отмене, а апелляционная жалоба – удовлетворению.

         Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч.1,2 ст.270, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение