Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2007 по делу n А60-7760/07-С10. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-5652/07-АК

г. Пермь

28 августа 2007  года                                                       Дело № А60-7760/07-С10

         Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нилоговой Т.С.

судей                                 Савельевой Н.М.,

                                           Ясиковой Е.Ю.,                                 

при ведении протокола судебного заседания секретарем Русановой Ю.С., 

рассмотрев в заседании суда апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (заявитель)

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 22.06.2007 г.

по делу № А60-7760/07-С10, принятое судьей Севастьяновой М.А.

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области

о возложении обязанности совершить действия

при участии:

от заявителя: Волков С.Н., доверенность от 08.09.2006 г., удостоверение

от ответчика: не явился, извещен надлежащим образом

                                               УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением (с учетом уточнения требований) о возложении на Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее – ТФОМС, фонд) обязанности совершить в установленный судом срок действия по отбору страховых медицинских организаций, привлекаемых им для оказания финансовой услуги по обязательному медицинскому страхованию (далее – ОМС) работающего и неработающего населения Свердловской области путем проведения открытых торгов в соответствии с положениями Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов), а именно определить в порядке п.4 ст. 10 и п.3 ст. 65 Федерального закона № 94-ФЗ форму торгов, разработать и утвердить соответствующую избранной форме торгов документацию, опубликовать и разместить извещение о проведении торгов.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 22.06.2007 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит данный судебный акт отменить,  ссылаясь на неправильное применение (толкование) судом норм материального права.

Доводы жалобы сводятся к тому, что в силу пп.9 п.1 ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ, Закон о конкуренции) ТФОМС должен провести отбор страховых медицинских организаций, привлекаемых для оказания финансовой услуги по ОМС работающего и неработающего населения путем проведения открытых торгов. Иной порядок отбора страховых медицинских организаций будет являться ограничением конкуренции, поскольку конкуренция проявляется при выборе заказчиком услуги ее исполнителя при заключении договора, а не при его исполнении. Бездействие фонда (непроведение торгов) приводит к ограничению конкуренции.

Представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал, в судебном заседании пояснил, что взаимодействие ТФОМС со страховыми медицинским организациями осуществляется на основании типового договора, в силу которого фонд финансирует данные организации по дифференцированным подушевым нормативам. Договор о финансировании ОМС, заключаемый между ТФОМС и страховыми медицинскими организациями, фактически заключается в пользу третьих лиц. Кроме того, социальное обязательство государства по ОМС и медицинскому обслуживанию населения является государственной нуждой в смысле Федерального закона № 94-ФЗ, финансируется за счет средств государственного внебюджетного фонда, следовательно, финансирование услуг страховщиков по организации ОМС и оказанию медицинского обслуживания (размещение заказа) должно производиться на конкурсной основе.

Ответчик с доводами апелляционной жалобы не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве, считает решение суда законным и обоснованным, ссылаясь на отсутствие законодательных норм, непосредственно обязывающих фонд производить отбор страховщиков на конкурсной основе.

Ответчик, извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, для участия в заседании суда представителей не направил, в соответствии с ч.3 ст. 156, ст. 266 Арбитражного процессуального кодекса РФ апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

 Законность и обоснованность решения суда первой инстанции  проверены арбитражным апелляционным судом в соответствии со ст.ст. 266, 268  Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Заслушав представителя заявителя, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, проанализировав в совокупности положения пп.9 п.1 ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ст. 1 Федерального закона от 16.07.1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», Закон Российской Федерации от 28.06.1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 11.10.1993 г. № 1018 «О мерах по выполнению Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР», приказ ФФОМС от 17.03.1999 г. № 20 «Об утверждении «Методических рекомендаций по установлению территориальными фондами обязательного медицинского страхования нормативов финансовых резервов и расходов на ведение дела для страховых медицинских организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование», Временный порядок финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденный ФФОМС от 05.04.2001 г. № 1518/21-1 (зарегистрирован в Минюсте России 20.06.2001 г. № 2756) и Типовые правила обязательного медицинского страхования граждан, утвержденные ФФОМС от 03.10.2003 г. № 3856/30-3/и (зарегистрированы в Минюсте России 24.12.2003 г. № 5359), арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Управление, установив в действиях ТФОМС нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в несовершении действий по отбору страховых медицинских организаций, привлекаемых для оказания финансовой услуги по ОМС работающего и неработающего населения граждан Свердловской области, путем проведения открытых торгов, и, полагая, что данная обязанность ТФОМС вытекает из пп.9 п.1 ст.18 Закона о конкуренции, на основании п.6. ч.1 ст. 23 данного закона и ст.53 АПК РФ обратилось в арбитражный суд с заявлением о возложении на фонд такой обязанности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что взаимодействие ТФОМС и страховых медицинских организаций по вопросам финансирования ОМС не носит характера гражданско-правовых отношений, в связи с чем, к ним неприменимы положения о возникновении  гражданских прав и обязанностей и положения Федерального закона № 94-ФЗ; между ТФОМС и страховыми медицинскими организациями отношения по страхованию в пользу третьего лица не возникают. Суд первой инстанции также пришел к выводу о том, что из пп.9 п.1 ст.18 Закона о конкуренции не проистекает обязанность фонда осуществлять отбор страховых медицинских организаций на конкурсной основе и что непроведение открытого конкурса не влечет последствия в виде устранения конкуренции между страховыми медицинскими организациями.

Данные выводы суда являются законными и обоснованными ввиду следующего.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 16.07.1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» обязательное социальное страхование является частью государственной системы защиты населения и представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством Российской Федерации социальных рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Таким образом, Российская Федерация, приняв на себя обязательство по охране здоровья населения (ст.ст.7, 41 Конституции РФ), обязалось осуществить комплекс правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение гарантий получения каждым необходимой медико-социальной помощи.

Исходя из системы ОМС, как она предусмотрена действующим законодательством, субъектами правоотношений по ОМС являются: гражданин (застрахованное лицо), страхователь (работодатель либо органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления), страховая медицинская организация (страховщик) и медицинское учреждение (ст.2 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»). Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования непосредственными участниками правоотношений по обязательному медицинскому страхованию граждан не являются.

В силу особого статуса и функций, возложенных государством на федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, фонды осуществляют аккумулирование и распределение денежных средств страхователей.

Распределение денежных средств страхователей, сконцентрированных в государственном внебюджетном фонде, осуществляется посредством финансирования:

мероприятий, направленных на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов ОМС в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, на выполнение целевых программ по оказанию медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, на обеспечение целевых мероприятий по развитию и совершенствованию системы обязательного медицинского страхования, осуществляемых Федеральным фондом в централизованном порядке (федеральный фонд);

территориальной программы ОМС, а также финансирование иных мероприятий, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации по обязательному медицинскому страхованию (территориальные фонды).

Согласно Временному порядку финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденному ФФОМС от 05.04.2001 г. № 1518/21-1 (зарегистрирован в Минюсте России 20.06.2001 г. № 2756) из поступивших на основные счета территориального фонда средств части единого социального налога, части единого налога на вмененный доход, подлежащих зачислению в территориальный фонд, страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также иных поступлений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, территориальный фонд осуществляет ряд функций, в том числе:

- финансирование страховых медицинских организаций по дифференцированным среднедушевым нормативам для оплаты медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС;

- финансирование мероприятий по здравоохранению в рамках региональных целевых программ, утвержденных в установленном порядке, для медицинских учреждений, функционирующих в системе ОМС;

- формирование нормированного страхового запаса, предназначенного для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, ТФОМС является организацией, созданной для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования, и, аккумулируя и распределяя денежные средства страхователей, исполняет публичную функцию. Обязанность по финансированию обязательного медицинского страхования не является частно-правовой обязанностью и не зависит от усмотрения Фонда.

Рассматривая отношения между субъектами обязательного медицинского страхования, между ТФОМС и страховыми медицинскими организациями (страховщиками), а также анализируя полномочия ТФОМС, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что отбор страховых медицинских организаций, привлекаемых для оказания услуг по ОМС,  фактически осуществляется страхователями, в отдельных случаях гражданами (когда страхователь и застрахованное лицо совпадают в одном лице – частные нотариусы, адвокаты, индивидуальные предприниматели), но не ТФОМС.

Данное утверждение следует из положений ст.ст.6, 9 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», п.4.2 Типовых правил обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных ФОМС от 03.10.2003 г. № 3856/30-3/и (зарегистрировано в Минюсте России 24.12.2003 г. № 5359).

Из вышеизложенного также следует то, что страховщики по отношению ТФОМС не оказывают услуги по страхованию (финансовые услуги в целях применения Закона о конкуренции), данные услуги оказываются страхователю и застрахованному лицу. Соответственно, гражданско-правовые отношения и необходимость отбора страховщиков на конкурсной основе возникают при заключении договора между страхователями и страховыми медицинскими организациями.

Довод жалобы, со ссылкой на ст.ст.8, 428, 430, 432 940, 934, 942 Гражданского кодекса РФ, относительно того, что заключаемый между ТФОМС и страховщиком договор о финансировании ОМС, является договором личного страхования в пользу третьего лица, апелляционным судом признается несостоятельным.

В спорных отношениях (между ТФОМС и страховщиком) договор