Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2015 по делу n А50-731/2015. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый судебный акт

подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия в вопросе предоставления социальной защиты гражданам, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, подлежат разграничению между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Механизм участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения установлен Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.3-1).

С целью установления мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, Законодательным собранием Пермской области принят Закон от 30.11.2004 N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области" (далее - Закон от 30.11.2004 N 1830-388), устанавливающий право отдельных категорий граждан на приобретение социального проездного документа для проезда на городском пассажирском транспорте (кроме такси), со скидкой 100% и 50% (порядок приобретения социального проездного документа и его стоимость устанавливаются нормативным правовым актом губернатора области). Согласно п. 1 ст. 7 указанного Закона меры социальной поддержки, установленные Законом, являются расходными обязательствами Пермского края.

Законом Пермского края от 09.11.2010 N 700-ПК "О распространении действия отдельных положений Закона Пермской области "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области" на граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации" (далее - Закон от 09.11.2010 N 700-ПК) распространено действие подп. 10 п. 1 ст. 4 Закона от 30.11.2004 N 1830-388 в части права на приобретение социального проездного документа для проезда на городском пассажирском транспорте, на пригородном автомобильном транспорте (кроме такси), для приобретения билетов на проезд водным транспортом пригородного сообщения со скидкой 100% на граждан, льготы для которых предусмотрены следующими Законами Российской Федерации: от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; от 26.11.1998 N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк"; от 10.01.2002 N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"; от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах"; от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Постановлением Правительства Пермского края от 05.07.2010 N 369-п, утвержден Порядок определения объема бюджетных обязательств на передачу иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки на территории Пермского края отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов на 2010 год (далее - Порядок определения объема бюджетных обязательств на передачу иных межбюджетных трансфертов); Порядок распределения доходов от реализации социальных проездных документов в 2010 году; Порядок распределения и условий передачи иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, за счет средств бюджета Пермского края в 2010 году (далее - Порядок распределения и условий передачи иных межбюджетных трансфертов).

Аналогичный порядок на 2011 год утвержден постановлением Правительства Пермского края от 19 октября 2010 г. N 739-п.

Как следует из содержания Порядка определения объема бюджетных обязательств и Порядка распределения и передачи межбюджетных трансфертов, они устанавливают, соответственно, правила определения расходов бюджета Пермского края на передачу иных межбюджетных трансфертов, а также правила распределения названных трансфертов в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки на территории края отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов.

Порядком распределения и передачи трансфертов предложено два способа определения недополученных доходов хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки отдельных категорий граждан с использованием СПДр или СПДф:

расчетный объем доходов соответствующего хозяйствующего субъекта от перевозки отдельных категорий граждан с использованием СПДр либо СПДф транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении (кроме такси) определяется исходя из нормативного количества поездок одного пассажира по одному СПДр и СПДф по соответствующему виду сообщения, установленного Постановлением ФСГС от 19.01.2007 № 9, количества реализованных социальных проездных документов, установленных в муниципальных образованиях тарифов, средней дальности перевозки платных пассажиров для перевозок пассажиров автомобильным транспортом пригородного сообщения и удельного веса транспортной работы, выполненной соответствующим хозяйствующим субъектом, с применением формул, указанных в пункте 10 Порядка распределения и передачи трансфертов;

В случае если объем недополученных доходов хозяйствующего субъекта от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов (СПДр и СПДф), определенный на основании данных персонифицированного учета фактического числа перевезенных пассажиров с использованием электронных систем учета, превышает фактически полученный объем средств от реализации социальных проездных документов и средств бюджета Пермского края, предоставляемых на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов (СПДр и СПДф), хозяйствующий субъект вправе представить в органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края заявку на подтверждение фактического объема недополученных доходов хозяйствующего субъекта от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов (СПДр и СПДф) при наличии персонифицированного учета фактического числа перевезенных пассажиров с использованием электронных систем учета.

Как следует из материалов дела и верно установлено судом первой инстанции, истцом выбран способ определения объема недополученных доходов с применением персонифицированного учета.

Постановлениями № 369-п, № 739-п порядок возмещения доходов, определенных по данным персонифицированного учета, установлен, однако фактически он может быть реализован лишь при наличии на автостанциях электронной системы персонифицированного учета пассажиров, предъявляющих СПД.

Указанные нормативные акты являлись действующими в спорный период, не оспаривались в установленном законом порядке.

На основании несоблюдения требований Порядка во включении в заявки недополученных доходов от перевозки граждан по СПД, осуществивших посадку на автостанциях, не имеющих оборудования для электронного учета льготных категорий пассажиров, истцу в досудебном порядке отказано, что и явилось основания для обращения общества в арбитражный суд с имущественным иском.

При рассмотрении спора судом принято обжалуемое решение на основании вышеприведенных норм права. Однако, при вынесении решения судом неправомерно не учтено следующее.

Соответствующие договоры на организацию и осуществление перевозки льготных категорий граждан заключены во исполнение вышеназванного постановления и предусматривают возмещение в течение 2010-2012 г.г. Администрацией Нытвенского муниципального района Пермского края фактических расходов на основании документов, оформленных по установленным в приложениях к Порядку формам за счет средств бюджета Пермского края.

На участие в правоотношениях по оказанию отдельным категориям граждан мер социальной поддержки Администрация уполномочена субъектом Российской Федерации и от его имени до наступления спорного периода осуществляло функцию по возмещению перевозчику понесенных вследствие льготной перевозки расходов.

Российская Федерация не является участником названных правоотношений, однако требование о возмещении расходов на перевозку воспользовавшихся льготой граждан предъявлено  к ней.

Для возложения на Российскую Федерацию обязанности по возмещению расходов перевозчика недостаточно собственно принадлежности перевезенных граждан к категориям лиц, социальная поддержка которых отнесена к ведению Российской Федерации, чем руководствовался арбитражный суд.

При этом расходы предъявлены перевозчиком и взысканы судом первой инстанции в качестве убытков, предусмотренных статьями 15, 1069 ГК РФ.

Поскольку взыскиваемые на основании указанных правовых норм убытки являются ответственностью, необходимо установление условий для ее применения, к каковым относятся неправомерные действия (бездействие) обязанного лица, причинно-следственная связь между неправомерным поведением такого лица и требуемыми потерпевшим убытками, доказанный размер убытков.

Между тем, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что перечисленные условия судом первой инстанции не установлены, поэтому принятое судом этой инстанции решение не соответствует статьям 15, 1069 ГК РФ.

Возмещение убытков – универсальный способ защиты гражданских прав. Он применяется как в случае нарушения прав в обязательственных отношениях, так и иных гражданских прав.

Сутью убытков является их компенсаторный восстановительный характер.

При этом основной целью взыскания убытков является восстановление нарушенного права кредиторов, вследствие чего, получив финансовую компенсацию, он окажется в том же положении, что и до нарушения своего права.

В силу разъяснений, данных в п. 12 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела, исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, непосредственно представляющие потребителям услуги бесплатно, или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публично-правового образования компенсации в виде неполученной с потребителя платы (п. 16 Постановления Пленум ВАС РФ  от 22.06.2006 №23).

Такой вред следует расценивать не как упущенную выгоду, а как реальный ущерб с учетом установления того, что сумма неполученной перевозчиком платы за проезд не была надлежаще возмещена за счет соответствующей казны вследствие незаконного бездействия компетентного государственного органа. Данная позиция согласуется с позицией, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 23.06.2009 №2992/09.

Перечисленные условия судом апелляционной инстанции не установлены.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 28.12.2010 N 1171 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 - 2013 годов" предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение (далее - межбюджетные трансферты), осуществляется в соответствии с заявками по форме и в сроки, которые установлены главным распорядителем средств федерального бюджета, если иное не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами (соглашениями или договорами), устанавливающими порядок предоставления межбюджетных трансфертов. В заявке указываются необходимый объем средств и срок возникновения денежного обязательства субъекта Российской Федерации в целях исполнения соответствующего расходного обязательства. Информация об объемах и о сроках перечисления межбюджетных трансфертов учитывается главным распорядителем средств федерального бюджета при формировании прогноза кассовых выплат из федерального бюджета, необходимого для составления в установленном порядке кассового плана исполнения федерального бюджета.

При этом, как указано выше, во включении в заявки недополученных доходов от перевозки граждан по СПД, осуществивших посадку на автостанциях, не имеющих оборудования для электронного учета льготных категорий пассажиров, истцу органом местного самоуправления отказано.

Изложенное свидетельствует о том, что указанные средства не были учтены в соответствии с Постановлением Правительства Пермского края от 19.10.2010 № 739-п и Постановлением Правительства РФ от 28.12.2010 N 1171 в целях формирования расходного обязательства РФ.   

В материалах дела отсутствуют данные о том, что к Российской Федерации в установленном порядке было обращение как истца, так и соответствующих органов Пермского края о выделении соответствующего финансирования в виде межбюджетных трансфертов, о невыполнении ответчиком имеющихся у него публичных обязанностей, и, как следствие, причинение бездействием ответчика истребуемых убытков.

Кроме того,