Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2010 по делу n А25-1377/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый с/а

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Именем Российской Федерации

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Ессентуки                                                                                  Дело №А25-1377/2009

22 марта  2010 г

Резолютивная часть постановления объявлена 18 марта 2010 г., полный текст постановления изготовлен 22 марта 2010 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  Цигельникова И.А.

судей Афанасьевой Л.В. (судья-докладчик), Баканова А.П.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Карапетовым С.Л.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы  Контрольно-счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики и Карачаево-Черкесского республиканского территориального фонда обязательного медицинского страхования на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 23.12.2009 по делу №А25-1377/2009 по заявлению Карачаево-Черкесского республиканского территориального фонда обязательного медицинского страхования  к Контрольно-счетной палате Карачаево-Черкесской Республики о признании предписания недействительным (судья Карабанов В.Б.),

при участии  в судебном заседании:

от Карачаево-Черкесского республиканского территориального фонда обязательного медицинского страхования: Петижев А.М. по доверенности от 11.03.2009, Левченко Е.А. по доверенности №2881 от 08.12.2009,

от Контрольно-счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики: Гедугов А.А. по доверенности от 15.03.2010, Аубеков А-Г.К. по доверенности от 14.10.2009,

УСТАНОВИЛ:

Карачаево-Черкесский республиканский территориальный фонд обязательного медицинского страхования (далее – Фонд медицинского страхования) обратился в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением о признании недействительным предписания Контрольно-счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики (далее – Контрольно-счетная палата) от 11.08.2009, которым предложено сокращение ассигнований, предусмотренных в бюджете Фонда медицинского страхования на выполнение управленческих функций на сумму 2 713,8 тыс. рублей.

Решением суда от 23.12.2009 требования Фонда медицинского страхования удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным. Судебный акт мотивирован тем, что Фонд медицинского страхования при использовании денежных средств на содержание аппарата не допустил их нецелевого использования, кроме того, предписание является неисполнимым. 

Контрольно-счетная палата в апелляционной жалобе просит решение суда от 23.12.2009 отменить полностью, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. Контрольно-счетная палата указывает, что согласно статьям 282, 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьям 20, 21 Закона «О контрольно-счетной палате Карачаево-Черкесской Республики» при установлении незаконности, неэффективности и нецелесообразности использования бюджетных средств контрольно-счетной палатой применены меры принуждения. Проведенной проверкой установлено превышение Фондом медицинского страхования численности штатных единиц, вследствие чего завышены расходы на содержание аппарата управления. При расчете численности аппарата не было учтено, что часть функций Фонда медицинского страхования предана другим органам. Контрольно-счетная палата полагает, что оспариваемое предписание соответствует требованиям законодательства.

Представители Контрольно-счетной палаты - Аубеков А-Г.К и Гедугов А.А. доводы поданной апелляционной жалобы поддержали, просили отклонить апелляционную жалобу Фонда медицинского страхования по тем же мотивам, ходатайствовали о приобщении к материалам дела законов Карачаево-Черкесской Республики, расчетов, а также отзыва. На основании части 2 статьи 268 АПК РФ документы приобщены судом.

Фонд медицинского страхования в апелляционной жалобе просит изменить мотивировочную часть решения суда от 23.12.2009, принять по делу новый судебный акт и признать недействительным предписание Контрольно-счетной палаты от 11.08.2009. Фонд медицинского страхования полагает, что штатная численность рассчитана в соответствии с Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования   от 11.07.200 № 57 «Об утверждении методических указаний по расчету нормативов численности работников фондов и их филиалов по основным функциям» и оснований для вынесения предписания не имелось. Правильность расчета подтверждена заключением эксперта № 93/5 от 10.04.2009, которое суд необоснованно не принял в качестве доказательства по делу. Фонд медицинского страхования также указывает, что контролирующий орган не подтвердил передачу части функций другим органам; предписание  является неисполнимым.

Представители Фонда медицинского страхования  - Петижев А.М.  и Левченко Е.А. доводы поданной апелляционной жалобы поддержали, просили отклонить апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты, ходатайствовали о приобщении расчетов и отзыва. На основании части 2 статьи 268 АПК РФ документы приобщены судом.

В судебном заседании от 16.03.2010 в соответствии со статьей 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 10 часов 30 минут 18.03.2010, о чем размещена информация на сайте суда.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителей сторон, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 23.12.2009 по делу №А25-1377/2009 подлежит отмене, исходя из следующего.

Из материалов дела усматривается, что Контрольно-счетной палатой проведена проверка Фонда медицинского страхования по вопросам формирования, исполнения бюджета, соблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов, достоверности, обоснованности принятых и исполненных обязательств целевого и эффективного использования бюджетных и внебюджетных средств и реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» за период 2007-2008 гг., по результатам которой составлен акт  от 03.04.2009 (том 1 л.д. 25- 68).

22.04.2009 и 17.06.2009 Контрольно-счетная палата направила Фонду медицинского страхования представления о необходимости устранения выявленных в ходе проверки нарушений (том 1 л.д. 72-77, 81).

Представления исполнены Фондом медицинского страхования частично.

11.08.2008 Контрольно-счетная палата направила Фонду медицинского страхования предписание, в котором предлагалось незамедлительно произвести сокращение ассигнований, предусмотренных в бюджете Фонда медицинского страхования на выполнение управленческих функций на сумму 2 713,8 тыс. рублей и направить их на реализацию Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Карачаево-Черкесской Республики, бесплатной медицинской помощи на 2009 г. (том 1 л.д. 23-24).

Фонд медицинского страхования, не согласившись с предписанием, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

В соответствии со статьей 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 1 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 13.05.2003 № 22-РЗ «О контрольно-счетной палате Карачаево-Черкесской Республики»  (с изменениями и дополнениями) Контрольно-счетная палата Карачаево-Черкесской Республики  является постоянно действующим республиканским органом государственного финансового контроля, образуемого Народным  Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики и подотчетным ему. Задачами Контрольно-счетной палаты является организация и осуществление контроля за своевременным исполнением  доходных и расходных статей республиканского бюджета и  бюджетов территориальных государственных   внебюджетных фондов органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями по объемам, структуре и целевому назначению; оценка законности, эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования республиканской собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза законов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, подготовка предложений, направленных на их устранение, а также совершенствование бюджетного процесса в целом и др. (статья 2 Закона).

В соответствии со статьей 21 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 13.05.2002 «О Контрольно-счетной палате» (с дополнениями и изменениями) при выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих республике прямой непосредственный ущерб, и  требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Контрольно-счетной палаты, создания  препятствий для проведения контрольных мероприятий, Контрольно-счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Предписания контрольно-счетной палаты подписываются Председателем Контрольно-счетной палаты или заместителем Председателя Контрольно-счетной палаты.

            Обжалуемое предписание по порядку принятия и форме соответствует  требованиям, установленным названным  Законом.

            При проведении финансового контроля за правильностью расходования бюджетных средств на содержание аппарата Фонда медицинского страхования установлено наличие 8 сверхштатных единиц, что повлекло необоснованные выплаты средств Фонда в сумме 2713,8 тыс. рублей, что отражено в акте от 03.04.2009 (том 1 л.д. 65-67).

            Расчет численности аппарата Фонда производится в соответствии с Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования   от 11.07.2000 № 57 «Об утверждении методических указаний по расчету нормативов численности работников фондов и их филиалов по основным функциям» (далее – Методические указания).

            Проверкой установлено, что при расчете численности Фонд медицинского страхования не учел, что часть его функций была передана иным органам.

В связи с введением в действие с 01.01.2001 единого социального налога  (глава 24 НК РФ), отмены взимания страховых взносов фондами медицинского страхования и возложении на налоговые органы соответствующих функций  Федеральным законом от 05.08.2000 N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах", на момент проверки Фонда функции регистрации и постановки на учет плательщиков страховых взносов, организация и проведение камеральных и документальных проверок плательщиков страховых взносов, расчетных ведомостей, контроль за правильностью их заполнения, сбора, учета и контроля поступления страховых платежей на обязательное медицинское страхование не осуществлялись. С 2005 г. функции страховщиков  переданы страховой медицинской организации  (статьи 14-15 Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 года N 1499-1).

            С учетом изменений функций Фонда медицинского страхования, применяя Методические указания, Контрольно-счетная палата установила следующее.

            По функции «общее руководство деятельностью ТФОМС» расчетная численность составляет 3 единицы по штатному  расписанию – 4 единицы до 01.12.2007, то есть одна сверхштатная единица; по функции «организация сбора и учета страховых взносов» - 2 сверхштатных единицы; по функции «бухгалтерский учет и анализ деятельности» - 3; по функции «автоматизация информационного обеспечения - 2; по функции «организационно-техническое обеспечение – 1 сверхштатная единица. С учетом того, что по функции «планово-экономическая деятельность» было установлено занижение штатной численности на 3 единицы, общая численность сверхштатных единиц составляет 8 единиц, а общая сумма необоснованных выплат – 2379,2 тыс. рублей.

Кроме того, в проверяемом периоде количество вакантных мест составило 6-7 единиц, что подтверждает наличие сверхштатных единиц, за счет которых образовывалась искусственная экономия  фонда оплаты труда.

            Ранее, в 2006 году Контрольно-счетной палатой была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Фонда медицинского страхования и его бюджета за 2005 год, в результате которой установлены незаконные расходы на содержание сверхштатных единиц в сумме 1763,9 тыс. рублей. Правильность выводов Контрольно-счетной палаты подтверждена постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.10.2007 № Ф08-6771/07-2513А. Определением ВАС РФ от 15.02.2008 № 845/08 в передаче дела в Президиум ВАС РФ отказано.

            Доводы, приведенные в апелляционной жалобе Контрольно-счетной палаты, подтвердились.

            Довод жалобы Фонда медицинского страхования о том, что в соответствии с пунктом 1.3 Методических указаний при соответствующих условиях он имеет право на превышение численности на 10%, отклоняется апелляционной инстанцией, поскольку такое превышение допускается только с согласия Федерального Фонда обязательного медицинского страхования. Доказательств такого согласования суду не представлено.

            Довод жалобы Фонда медицинского страхования о том, что бюджеты Фонда были утверждены Законами Карачаево-Черкесской Республики с предварительным согласованием соответствующих служб, в том числе Контрольно-счетной палаты, отклоняется апелляционным судом, поскольку соблюдение процедуры принятия законов о бюджете Фонда не является препятствием для проведения финансового в порядке, предусмотренном  разделом IХ Бюджетного кодекса Российской Федерации и законами Карачаево-Черкесской Республики.

            Довод жалобы Фонда медицинского страхования о том, что  предписание  является неисполнимым, не может быть принят судом во внимание. Как указано в отзыве Контрольно-счетной палаты, аналогичное предписание по предыдущей проверке исполнено путем принятия Закона от 31.12.2008 № 91-РЗ «О внесении изменений в Закон Карачаево-Черкесской Республики «О бюджете Карачаево-Черкесского  республиканского территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год». Это обстоятельство не опровергнуто Фондом.

Довод жалобы Фонда медицинского страхования о том, что правильность расчета штатных единиц подтверждена заключением