Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2014 по делу n А61-1210/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Ессентуки                                                                                            

07 октября 2014 года                                                                                Дело № А61-1210/2014                  

Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 октября 2014 года.

              Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сомова Е.Г.,

судей: Бейтуганова З.А., Годило Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Днепровским А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Северная Осетия-Алания   на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 14.07.2014 по делу № А61-1210/2014 (судья Коптева М.Б.)

по заявлению  Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Северная Осетия - Алания (ОГРН 1041502003674)

к федеральному государственному казенному учреждению «Управление вневедомственной охраны Министерства внутренних дел по Республике Северная Осетия - Алания» (ОГРН 1121513002907)

третьи лица: Главное управление вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации,

об оспаривании решения об отказе в охране административного здания и обязании заключить государственный контракт,

в отсутствие надлежаще извещенных участвующих в деле лиц,

У С Т А Н О В И Л:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Северная Осетия - Алания (далее - Управление Росреестра по РСО-Алания, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Северная Осетия - Алания с заявлением о признании решения федерального государственного казенного учреждения «Управление вневедомственной охраны Министерства внутренних дел по Республике Северная Осетия - Алания» (далее – учреждение, УВО МВД по РСО-Алания) об отказе в охране административного здания Управления Росреестра по РСО – Алания незаконным; обязании учреждение заключить государственный контракт по охране здания и общественного порядка в здании Управления Росреестра по РСО – Алания полицейскими подразделениями вневедомственной охраны.

Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 14.07.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу об отсутствии оснований для обязательной охраны здания Управления Росреестра по РСО-Алания полицейскими подразделениями вневедомственной охраны, поскольку в Перечне объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями полиции, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 № 1629-р, территориальные органы Росреестра не указаны.

Не согласившись с принятым решением, Управление Росреестра по РСО-Алания обжаловало его в апелляционном порядке, указав на его незаконность и необоснованность, просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный  акт об удовлетворении заявленных требований. В жалобе заявитель указал на необоснованность выводов суда первой инстанции, поскольку из материалов дела не следует, что здания территориальных органов Росреестра не  подлежат охране.

Согласно представленным отзывам Министерство внутренних дел Российской Федерации и УВО МВД по РСО-Алания считают доводы жалобы необоснованными, просят решение суда оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Информация о времени и месте судебного заседания с соответствующим файлом размещена 20.08.2014 на сайте http://kad.arbitr.ru/ в соответствии положениями статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, надлежаще извещенные  о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет», в судебное заседание не явились. Таким образом, суд апелляционной инстанции в порядке ст. 156 АПК РФ считает возможным рассмотреть жалобу в их отсутствие.

   Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в соответствии со статьями 266-269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, находит решение суда от 14.07.2014 подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения  по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 13.02.2013 между Управлением Росреестра по РСО-Алания и учреждением заключен государственный контракт № 14 по охране здания и общественного порядка в административном здании Управления Росреестра по РСО-Алания полицейскими подразделениями вневедомственной охраны. Срок действия контракта определен с 01.01.2013 по 31.12.2013 (п. 10.1).

20.12.2013 учреждение направило Управлению Росреестра по РСО-Алания письмо исх. № 14/4009 ФГКУ УВО МВД по РСО-Алания о прекращении охраны здания Управления Росреестра по РСО-Алания с 2014 года и предложением заключить договор на физическую охрану с филиалом ФГУП «Охрана» МВД России по РСО-Алания или другими субъектами, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основанием для отказа охраны объекта послужило принятие Правительством Российской Федерации распоряжения от 10.12.2013 № 2334-р, которым внесены изменения в Перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями полиции, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 № 1629-р, в соответствии с которыми исключены из объектов, подлежащих обязательной охране, административные здания территориальных органов Росреестра  (п.4 Перечня).

Управление Росреестра по РСО-Алания направило в адрес ГУВО МВД России обращение № 37/389 от 14.02.2014 о согласовании подписания контракта на охрану полицией помещения центрального аппарата Управления Росреестра по РСО-Алания.

В ответ на указанное письмо Главное управление вневедомственной охраны (письмо от 28.02.2014 исх. № 36/645) сообщило,  что письмом Минэкономразвития России от 16.04.2012 № 7095-ММ/Д23м руководству Росреестра и письмом МВД России от 11.01.2013 № 36/31 разъяснено, что согласно новой редакции Перечня, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.12.2013 № 2324-р, обязательной охране полицией подлежат административные здания центрального аппарата Росреестра, безопасность административного здания Управления Росреестра по РСО-Алания может быть обеспечена техническими средствами охраны, путем реагирования нарядов полиции на тревожные сообщения, а также военизированными силами ФГУП «Охрана» МВД России, наделенными законодательством Российской Федерации правом охраны объектов, подлежащих государственной охране.

Посчитав решение об отказе в охране административного здания Управления Росреестра по РСО-Алания и заключении договора на физическую охрану на 2014 год незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд в порядке статей 197, 198 АПК РФ с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, рассмотрев заявленные требования по правилам главы 24 АПК РФ, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Между тем апелляционный суд считает, что требования заявителя подлежат рассмотрению по правилам искового производства, а не по правилам главы 24 АПК РФ в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Таким образом, при обжаловании ненормативных актов предметом судебного разбирательства является конфликт публично-правового характера, возникающий из административных и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношении субординации, то есть власти и подчинения. 

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Заявитель же обязан доказать факт нарушения обжалуемым ненормативным актом своих прав и законных интересов.

Ссуд апелляционной инстанции установил, что письмо УВО МВД по Республике РСО-Алания от 20.12.2013 исх. № 14/4009 и  письмо Главного управления вневедомственной охраны от 28.02.2014 исх. № 36/645 не отвечают признакам ненормативных актов, поскольку не носят властно-распорядительного характера, не содержат обязательных предписаний и распоряжений, влекущих для Управления Росреестра по РСО-Алания юридических последствий, обязательных для исполнения.

Письмо Главного управления вневедомственной охраны от 28.02.2014 исх.             № 36/645 содержит отказ на предложение (оферта) о заключении контракта на охрану полицией помещения центрального аппарата Управления Росреестра по РСО-Алания, что свидетельствует об отсутствии волеизъявления на возникновение договорных правоотношений с Управлением Росреестра по РСО-Алания.

Фактически предметом настоящего спора является конфликт между УВО МВД по РСО-Алания и Управлением Росреестра по РСО-Алания по поводу заключения контракта на охрану центрального аппарата Управления Росреестра по РСО-Алания.

Таким образом, заявленные требования следует рассматривать как иск о понуждении заключить договор (п. 4 ст. 445 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами для стороны, которой направлена оферта (проект договора), заключение договора обязательно, эта сторона должна направить другой стороне извещение об акцепте, либо об отказе от акцепта, либо об акцепте оферты на иных условиях (протокол разногласий к проекту договора) в течение тридцати дней со дня получения оферты. Сторона, направившая оферту и получившая от стороны, для которой заключение договора обязательно, извещение о ее акцепте на иных условиях (протокол разногласий к проекту договора), вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда в течение тридцати дней со дня получения такого извещения либо истечения срока для акцепта.

В силу пункта 25 статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» на учреждение возложена обязанность охранять на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране, в число которых входят здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (Положение о Федеральной службе регистрации, кадастра и картографии, утвержденное постановлением Правительства от 01.06.2009 № 457).

Управление Росреестра по РСО-Алания является территориальным органом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Согласно утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 № 1629-р перечню объектов, подлежащих обязательной охране полицией (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 10.12.2013 № 2324-р), в число таких объектов входят административные здания Минвостокразвития России           (г. Москва, ул. Школьная, д. 25, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, д. 18), Минобрнауки России, Минрегиона России, Минэкономразвития России, Министерства Российской Федерации по делам Крыма, МИДа России, Минприроды России, Минстроя России (г. Москва, ул. Садовая-Самотечная, д. 10/23, строение 1), Росстата, Росстандарта, Росфинмониторинга, Росграницы, Роскосмоса, Роспечати, Росреестра, Ростехнадзора, ФАС России, МЧС России (г. Москва, Театральный проезд, д. 3, ул. Ватутина, д. 1).

При этом в указанный перечень не входят административные здания территориальных органов Росреестра.

Письмом  Минэкономразвития России от 16.04.2012 № 7095-ММ/Д23м руководству Росреестра и письмом МВД России от 11.01.2013 № 36/31 разъяснено, что новая редакция Перечня, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.12.2013 № 2324, предусматривает обязательную охрану полицией только административных зданий центрального аппарата Росреестра, но не зданий его территориальных органов.

С учетом того, что законом не предусмотрена обязательная охрана полицией административных зданий