Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2014 по делу n А22-1993/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» № 52-ФЗ  от 06.05.2003 (статья 2) размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР  № 438-1  от 21.12.1990 «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан № 5487-1 от 22.07.1993, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях, в порядке, установленном Правительством РФ.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в Постановлениях № 20-П от 16.12.1997 г., № 8-П от 24.05.2001 г.,   № 11-П от  19.06.2002 г., № 9-П от 23.04.2004 г., а также определениях № 415-О от  04.12.2003 г.,  № 17-О от 15.02.2005 г., № 521-О от 01.12.2005 года, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат, либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», а также ст. 84 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих исключительно из федерального бюджета финансирование обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, расходы предприятий по представлению льгот квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках не должны взыскиваться за счет средств бюджета субъекта при отсутствии его финансирования на указанные цели из федерального бюджета.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ  от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении   № 129-О-П  от 01.03.2007г.  и постановлениях № 12-П  от 17.06.2004 и № 5-П от 15.05.2006, порядок предоставления с 01 января 2005 г. мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Поскольку соответствующие льготы первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в  частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Статья 26.3 Федерального закона  № 184-ФЗ  от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусматривает финансирование этих льгот за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2005) расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999   «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В силу пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из  федерального бюджета.

Между тем, статья 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ  от 06.10.1999   не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации либо муниципального образования, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования, финансирование расходов в связи с предоставлением работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по  оплате жилья и коммунальных услуг.

Исходя из положений статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции, применив нормы действующего законодательства, пришел к правильному выводу о том,  что, несмотря на предоставление на федеральном уровне работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, до настоящего времени не определены источники и механизм компенсации расходов предприятий и организаций, оказывающих льготные услуги работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки работников здравоохранения, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, то источником финансирования является федеральный бюджет. Следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов РФ (Постановление Правительства Российской Федерации № 329 от 30.06.2004 «О Министерстве финансов Российской Федерации»).

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции обоснованно отклонен  довод ответчика о том, что данные обязательства относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку не соответствует действующему законодательству, подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и установленным фактическим обстоятельствам дела.

Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период по реализации льгот, предусмотренных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР № 438-1  от 21.12.1990  «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ   законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан № 5487-1 от 22.07.1993, а также доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств, Министерством финансов Российской Федерации в материалы дела не представлены.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР № 438-1 от 21.12.1990   «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан № 5487-1 от 22.07.1993.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 19 постановления № 23 от 22.06.2006 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил следующее. При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статьей 84 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999   «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из имеющихся  в материалах  дела документов следует,  что на основании судебных актов Юстинского районного суда Республики Калмыки и мирового судьи Юстинского судебного участка, в соответствии с Законом РСФСР № 438-1 от 21.12.1990 «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан № 5487-1 от 22.07.1993 с Администрации Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия за счет местного бюджета в пользу граждан   (работников системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской  местности) взыскано 658 538 руб. 04 коп., том числе 626 023, 52 руб. - сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период с 2008 - 2012 годы и 32 514, 52 руб. - судебные расходы и госпошлина. В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы.

На основании судебных актов Администрация Юстинского РМО Республики Калмыкия по платежным поручениям  № 1242710 от 14.02.2013,  № 1286735 от 13.03.2013,  № 1353169 от 16.04.2013, № 1361269 от 22.04.2013, № 1409449 от 20.05.2013, № 1418937 от 24.05.2013, № 1418938 от 24.05.2013, № 1435891 от 31.05.2013, № 1435893 от 31.05.2013, № 1442485 от 04.06.2013, № 1442486 от 04.06.2013, № 1444901 от 05.06.2013, № 1453380 от 11.06.2013, № 1453376 от 11.06.2013, № 1453378 от 11.06.2013, № 1489150 от 26.06.2013, № 1514706 от 05.07.2013, № 1514715 от 05.07.2013, № 1514708 от 05.07.2013, № 1517718 от 09.07.2013, № 1517716  от 09.07.2013, произвела оплату льгот, предоставленным работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности за период с 2008 - 2012 годы в размере 626 023, 52 руб., а также оплату судебных расходов и госпошлины на сумму 32 514, 52 руб.

Размер невозмещенных расходов на сумму 626 023 руб. 52 коп., связанных с оплатой предоставленным работникам здравоохранения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг подтверждается судебными актами Юстинского районного суда Республики Калмыкия и мирового судьи Юстинского судебного участка, исполнительными документами, а также платежными поручениями.

В связи с тем, что органы государственной власти не обеспечили реализацию льгот, предусмотренных федеральным законодательством,  суд первой инстанции  на основании ст.ст. 16, 1069, 1071 ГК РФ пришел к правильному  выводу о том, что исковые требования о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской федерации в пользу Администрации Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия 626 023 руб. 52 коп. убытков (выпадающих доходов), возникших в за период с 2008 по 2012 годы льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Суд первой инстанции также пришел к правильному выводу, посчитав, что  исковые требования  о взыскании судебных расходов на оплату услуг представителей и оплату госпошлины в размере 32 514, 52 руб.  удовлетворению не подлежат, поскольку  указанные денежные средства не относятся к убыткам (выпадающим доходам), образовавшимся за периоды с 2008 по 2012 годы льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы о необоснованном взыскании с   Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета в лице Администрации Юстинского районного