Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2013 по делу n А63-12807/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

в течение трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.

В силу пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Из материалов дела видно, что на основании постановления администрации № 3908 от 10.12.2010 утвержден акт выбора земельного участка, которым обществу согласовано место размещения объектов строительства. Между тем, решение о предоставлении обществу земельного участка администрацией не принято со ссылкой на несоответствие испрашиваемого вида использования земельного участка установленным Правилами видам возможного использования для данной территориальной зоны.

Как следует из выкопировок из решения Ставропольской городской Думы от 03.09.2009 №98 «Об утверждении корректировки генерального плана города Ставрополя на 2010-2030 годы» и решения Ставропольской городской Думы от 27.10.2010 № 97 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ставрополя», спорный земельный участок расположен в зоне Р-1.2 «Восстанавливаемые леса», являющейся рекреационной зоной (городские леса).

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель комитета пояснил, что зона восстанавливаемых лесов, в которой расположен спорный земельный участок, является зоной оползней.

Согласно частям 1, 5 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации к защитным относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных частью 4 статьи 12 названного Кодекса. В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

В силу пункта «г» части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации городские леса относятся к категории защитных лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (часть 4 статьи 12 Кодекса).

С учетом положений приведенных норм в отношении городских лесов законодательством установлен запрет на строительство на их территории объектов, не связанных с  целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (часть 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Приоритеты охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, охраны жизни и здоровья человека, сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, предусматривающие, в том числе ограничение или запрет в порядке, установленном федеральными законами, изменения целевого назначения земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых территорий, закреплены в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации в качестве основных принципов земельного законодательства.

На основании подпункта 3 пункта 1 статьи 97 Земельного кодекса Российской Федерации к землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий).

На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 97 Земельного кодекса).

Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В силу статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют те же права.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в его собственности объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента.

Материалами дела, а именно картографическим материалом подтверждено, что на момент утверждения  акта выбора земельного участка и согласования обществу места размещения объектов строительства (постановление администрации от 10.12.2010 № 3908) решением Ставропольской городской Думы от 03.09.2009 №98 «Об утверждении корректировки генерального плана города Ставрополя на 2010-2030 годы» спорный земельный участок был отнесен к зоне  Р-1.2 «Восстанавливаемые леса», являющейся рекреационной зоной (городские леса). Таким образом, до вступления в силу Правил (18.12.2010) градостроительным регламентом был установлен особый правовой режим использования спорного земельного участка (городские леса), исключающий возможность использования его для строительства объектов рекреационно-туристического назначения.

Суд апелляционной инстанции также учитывает, что зона лесных территорий выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах сохранения здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования в соответствии с требованиями действующего законодательства. С учетом нахождения спорного земельного участка в зоне оползней, представляющей собой скользящее движение земли вниз по склону, осуществление на земельном участке строительства объектов рекреационно-туристического назначения может привести к серьезному ущербу окружающей среде в виде подтопления и размыва почвенного слоя земли, а также к разруше­нию возведенных на земельном участке зданий и сооружений и большим человеческим жертвам.

В этой связи несоответствие запрашиваемого обществом вида использования спорного земельного участка – для строительства объектов рекреационно-туристического назначения возможным видам использования для данной территориальной зоны, свидетельствует об отсутствии у администрации правовых оснований для принятия решения о предоставлении земельного участка обществу для указанных им целей.

Вывод суда первой инстанции о том, что процедура выбора земельного участка начата и завершена до вступления в силу Правил, в связи с чем у администрации не имелось оснований для отказа в предоставлении обществу спорного земельного участка для строительства объектов рекреационно-туристического назначения, нельзя признать обоснованным, поскольку правоотношения по использованию земли возникают на основании сложного юридического состава, включающего издание собственником земли соответствующего распоряжения и заключение сделки.  Действующим земельным законодательством не предусмотрено заключение договора аренды по результатам утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта. Решение органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта действует в течение трех лет и само по себе является основанием для проведения заинтересованным лицом необходимых (в том числе и проектно-изыскательских работ) в отношении земельного участка (статья 31 Земельного кодекса). Договор о предоставлении земельного участка в аренду для строительства заключается только после принятия уполномоченным органом соответствующего решения (статья 32 Земельного кодекса). Данная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.02.2010 по делу №А63-2583/2008.  Следовательно, оснований считать, что с момента утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта между обществом и администрацией возникли правоотношения по использованию земли на праве аренды для целей строительства, не имеется. Доводы общества в этой части отклоняются апелляционным судом как основанные на неправильном толковании норм материального права.

Кроме того, в рассматриваемом случае утверждение акта выбора земельного участка и согласование обществу места размещения объектов строительства при установлении особого правового режима использования земельного участка (зона городских лесов) нельзя признать инициированием процедуры предоставления земельного участка с точки зрения легитимности.

С учетом отнесения спорного земельного участка к территории городских лесов и отсутствия у администрации оснований для предоставления обществу испрашиваемого земельного участка доводы общества о том, что постановление администрации об утверждении акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта не признано недействительным в установленном законом порядке, то есть имеет юридическую силу, не имеют правового значения.

Ссылка суда первой инстанции на пункт 3 статьи 21 Правил, предусматривающий, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (аналогичные положения закреплены в пункте 8 статьи 36 Градостроительного кодекса), является несостоятельной для рассматриваемых правоотношений.

Положениями пункта 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 № 136/13 сформулирована правовая позиция, согласно которой при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец, арендатор) вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса объектов.

Между тем, в рассматриваемом случае общество не является собственником либо иным законным владельцем спорного земельного участка (землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка), в связи с чем положения пункта 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также пункта 3 статьи 21 Правил на него не распространяются.

Апелляционный суд также учитывает, что избранный обществом способ судебной защиты не приведет к восстановлению нарушенных прав, поскольку принятие судебного решения об обязании администрации как органа местного самоуправления предоставить спорный земельный участок не изменит установленный правовой режим земельного участка (территория городских лесов), не предусматривающий возможность осуществления на нем строительства и, соответственно, выдачу уполномоченным органом разрешительной документации на строительство.

В силу части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.  Предоставление  спорного земельного участка обществу в аренду для строительства объектов рекреационно-туристического назначения при условии отнесения его к территории городских лесов приведет к нарушению установленного