Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2010 по делу n А32-26365/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 47б лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: [phone], факс: [phone]

E-mail: [email protected], Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

город Ростов-на-Дону                                                            дело № А32-26365/2009

21 апреля 2010 г.                                                                                   15АП-12523/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 апреля 2010 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей Т.Г. Гуденица, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

при участии:

от заявителя: представитель не явился, извещён надлежащим образом (т.2, л.д. 21, 28, 29),

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещён надлежащим образом (т.2, л.д. 23, 27),

от лиц третьего лица: представитель не явился, извещён надлежащим образом (т.2, л.д. 22, 30-32),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Кубанского управления Росохранкультуры

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 06.11.2009 г.  по делу № А32-26365/2009

по заявлению Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края

к заинтересованному лицу Кубанскому управлению Росохранкультуры

при участии третьего лица Муниципального образования Северский район Краснодарского края

о признании незаконными действий,

принятое в составе судьи Бондаренко И.Н.,

УСТАНОВИЛ:

Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края (далее – краевое управление) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Кубанскому территориальному управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее – Кубанское теруправление) о признании незаконными действий Кубанского теруправления  по выдаче краевому управлению предписания от 26.06.09г. № П-23-Н/10-037 о разработке в срок до 30.09.09г. паспорта объекта культурного наследия федерального значения – «группа дольменов 3-2 тыс. до н.э.» (станица Дербентская Северского района) (далее - предписание).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное образование Северский район Краснодарского края (далее – муниципальное образование)

Решением суда от 06.11.09 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что краевое управление не обязано оформлять и выдавать паспорта на объекты культурного наследия федерального значения; собственники объекта культурного наследия федерального значения не обращались к краевому управлению за выдачей паспорта на них; оспариваемые действия по выдаче предписания совершены с нарушением требований  ст. 17 закона № 294-ФЗ, так как выданы по результатам проверки, проводившейся в отношении муниципального образования, а не краевого управления.

Не согласившись с принятым решением, Кубанское теруправление обжаловало его  в порядке, предусмотренном гл.  34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что паспортизация объектов культурного наследия федерального значения так же относится к сфере полномочий краевого управления в силу положений п.п.2 п.1 ст. 9, п.п.2 п.2 ст. 33, ст. 21 Федерального закона от 25.06.02г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – закон № 73-ФЗ). Оспариваемые действия по выдаче предписания осуществлены в рамках контрольных полномочий Кубанского теруправления и в связи с выявленными в ходе проверки муниципального образования нарушениями. Выдача предписания на устранение нарушений законодательства входит в компетенцию Кубанского теруправления. Краевым управлением не доказано, каким образом выданное предписание нарушает его права и законные интересы. На дату выдачи предписания паспорт культурного объекта следовало оформлять по форме, установленной «Инструкцией о порядке учёта, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», утверждённой приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986г. № 203 (далее – Инструкция).

В отзыве на апелляционную жалобу краевое управление просит решение оставить без изменения, ссылаясь на приведённые в решении суда первой инстанции выводы. Краевое управление так же ссылается на невозможность исполнения предписания, так как предписание выдано 26.06.09г., а форма паспорта объекта культурного наследия, утверждённая приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27.02.2009г. №38, вступила в силу только с 01.01.2010г.

Муниципальное образование в отзыве на жалобу указывает на свою некомпетентность в поставленном вопросе.

Апелляционная жалоба рассматривается Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом по правилам главы 34 АПК РФ. В составе суда распоряжением председателя административной коллегии от 21.04.10г. на основании ст. 18 АПК РФ произведена замена: судья Ткаченко Т.И. в связи с уходом в отпуск заменена на судью Гуденица Т.Г.

Представители участвующих в деле лиц своих представителей в судебное заседание не направили, о месте,  дате и времени его проведения извещены надлежащим образом. Краевое управление известило суд о возможности рассмотрения апелляционной жалобы без участия его представителя. Муниципальное образование предоставило отзыв на жалобу. Кубанское теруправление ходатайствовало об отложении судебного разбирательства по жалобе на более поздний срок в связи с отбытием Бреус Т.А. командировку в Москву на период с 19.04.10г. по 22.04.10г.

Рассмотрев ходатайство Кубанского теруправления, суд апелляционной инстанции признал его подлежащим отклонению в связи с отсутствием объективной необходимости присутствия Бреус Т.А. в судебном заседании: суд апелляционной инстанции обязательной её явку в судебное заседание не признавал; все участвующие в деле лица изложили свои позиции по заявлению и по апелляционной жалобе; в деле имеются все доказательства, необходимые для рассмотрения апелляционной жалобы в настоящем судебном заседании.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции, руководствуясь ч.ч. 2, 3 ст. 156 АПК РФ, проводит судебное заседание по жалобе в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжений руководителя Кубанского теруправления от 15.05.09г.  №12-р и от 04.06.2009 года №19-р сотрудниками Кубанского теруправления проведены мероприятия по контролю за соблюдением муниципальным образованием Северский район Краснодарского края законодательства в области охраны культурного наследия в отношении объекта культурного наследия федерального значения «Группа дольменов 3-2 тыс. до н.э.», расположенного в станице Дербентской Северского района», поставленного на госохрану Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 года №1327 в редакции постановления от 04.12.1974г. № 624 (т.1, л.д. 102, 104).

Результаты проверки оформлены Актом от 26.06.2009 года №23-Н/10, в котором перечислены следующие выявленные в ходе проверки нарушения законодательства в области охраны культурного наследия: охранное обязательство на объект культурного наследия отсутствует; акт технического состояния на памятник археологии не составлен; паспорт объекта культурного наследия не разработан; зоны охраны объекта культурного наследия не разработаны; ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервационные работы и работы по исследованию объекта культурного наследия, не проводились (т.1, л.д. 6-9).

26.06.09г. по результатам проверки, зафиксированным в акте от 26.06.09 г. № 23-Н/10, Кубанским теруправлением краевому управлению выдано предписание № №П-23-Н/9-031 (т.1, л.д. 5). Этим предписанием краевому управлению предписано устранить выявленные нарушения ст. 21 закона № 73-ФЗ и устранить их в срок до 10.10.09г., разработав паспорт объекта культурного наследия федерального значения«Группа дольменов 3-2 тыс. до н.э.», расположенного в станице Дербентской Северского района».

23.07.09г. в Кубанское теруправление от краевого управления поступило уведомление №78-1816/09-01-11, в котором краевое управление сообщило Кубанскому теруправлению о невозможности выполнения предписания ввиду того, что утверждённая приказом Минкультуры № 38 форма паспорта вступает в действие с 01.01.2010г. (т.1, л.д. 10).

29.07.09г. Кубанское теруправление в ответ на указанное уведомление в письме № 322 сообщило краевому управлению о его обязанности исполнить предписание, а так же о возможность обжаловать его в арбитражный суд в порядке гл. 24 АПК РФ (т.1, л.д. 11).

12.08.09г. в арбитражный суд поступило заявление краевого управления о признании действий Кубанского теруправления по выдаче краевому управлению предписания от 26.06.09г. № П-23-Н/10-037 незаконными.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что указанное заявление краевого управления не подлежало удовлетворению ввиду следующего.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Исходя из положений  ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий органа государственной власти (в том числе органа субъекта федерации) необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие данных условий применительно к обстоятельствам настоящего дела материалами дела не подтверждено.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной      охраны      объектов      культурного      наследия,      особенности      владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон об объектах культурного наследия), согласно которому правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) основывается на положениях федеральных законов и осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 48 закона № 73-ФЗ особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в реестр, и выявленным объектом культурного наследия определяются данным Законом, гражданским законодательством Российской Федерации, градостроительным законодательством Российской Федерации, земельным законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 21 закона № 73-ФЗ, на объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия. В указанный паспорт вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в реестре.

Форма паспорта объекта культурного наследия утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Паспорт объекта культурного наследия является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком, в пределах которых располагается объект археологического наследия.

Статьей 63 закона № 73-ФЗ предусмотрено, что до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31.12.2010 года, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 года № 865 (далее - Положение) и применяемым постольку, поскольку установленные в нем правила не противоречат этому Закону.

Согласно