Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2010 по делу n А32-26368/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 47б лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: [phone], факс: [phone]

E-mail: [email protected], Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

город Ростов-на-Дону                                                            дело № А32-26368/2009

21 апреля 2010 г.                                                                                   15АП-12601/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 апреля 2010 г.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей Т.Г. Гуденица, Н.Н. Ивановой,

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

при участии:

от заявителя: представитель не явился, извещён надлежащим образом (т.2, л.д. 57, 66, 67),

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещён надлежащим образом (т.2, л.д. 59, 64, 65),

от лиц третьего лица: представитель не явился, извещён надлежащим образом (т.2, л.д. 58, 68),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Кубанского территориального управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.11.2009г.  по делу № А32-26368/2009

по заявлению Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края

к заинтересованному лицу Кубанскому территориальному управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

при участии третьего лица Федерального государственного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог по Краснодарскому краю Федерального дорожного агентства"

о признании незаконными действий,

принятое в составе судьи Бондаренко И.Н.,

УСТАНОВИЛ:

Управление по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края (далее – краевое управление) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Кубанскому территориальному управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее – Кубанское теруправление) о признании незаконными действий Кубанского теруправления  по выдаче краевому управлению предписания от 26.06.09г. № П-23-Н/14-055 об оформлении охранного договора на объект культурного наследия федерального значения – «Виадук через реку Сочи, 1935-1936 г.г.» (далее - предписание).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено федеральное государственное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог по Краснодарскому краю Федерального дорожного агентства" (далее - ФГУ Упрдор «Кубань»)

Решением суда от 06.11.09 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что оформление охранного договора носит заявительный характер: ФГУ Упрдор «Кубань» с соответствующим заявлением не обращалось, а в отсутствие заявления и подлежащих приложению к такому заявлению документов краевое управление не могло подготовить проект охранного договора. Суд так же счёл незаконным вынесение предписания в адрес лица в отношении которого не проводилось проверки.

Не согласившись с принятым решением, Кубанское теруправление обжаловало его  в порядке, предусмотренном гл.  34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что обязанность оформить охранные документы на объект историко-культурного наследия носит двусторонний характер, выдача Кубанским теруправлением предписания по оформлению охранного документа на объект культурного наследия является мерой по пресечению нарушения законодательства в области культурного наследия. Выдавая предписание, Кубанское теруправление отождествляло охранный договор и охранное обязательство, поскольку по своей правовой природе эти понятия равнозначны. Выдача предписания на устранение нарушений законодательства входит в компетенцию Кубанского теруправления. Краевым управлением не доказано, каким образом выданное предписание нарушает его права и законные интересы.

В отзыве на апелляционную жалобу краевое управление просит решение оставить без изменения, ссылаясь на то, что предписание выдано лицу, в отношении которого проверка не проводилась, на балансе управления спорный объект культурного наследия не состоит, ФГУ Упрдор «Кубань» не является религиозной общиной, в связи с чем у краевого управления отсутствовала обязанность по заключению охранного договора, понятия охранное обязательство и охранный договор не являются равнозначными, права и законные интересы заявителя нарушены тем, что ему в обязанность вменены требования, не основанные на законе.

ФГУ Упрдор «Кубань» в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить вопрос о возможности удовлетворения апелляционной жалобы на усмотрение суда и поясняет, что объект культурного наследия «Виадук через реку Сочи, 1935-1936 г.г.» числится на балансе ФГУ Упрдор «Кубань» и входит в состав федеральной автомобильной дороги М-27 Джубга – Сочи-граница с Грузией, которая закреплена за учреждением на праве оперативного управления. Кубанское теруправление так же выдано предписание от 26.06.09 г. и ФГУ о необходимости в срок до 20.08.09 г. оформить охранный договор на данный объект культурного наследия. Во исполнение предписания ФГУ Упрдор «Кубань» направило в краевое управление письмо от 04.08.2009 г. с просьбой заключить с ФГУ Упрдор «Кубань» охранный договор. 28.08.09 г. между ФГУ и краевым управлением подписано охранное обязательство. Это охранное обязательство 12.10.09 г. согласовано Кубанским теруправлением. Таким образом, предписание от 26.06.09 г., действия по принятию которого оспариваются в настоящем деле, к настоящему моменту выполнено.

Апелляционная жалоба рассматривается Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом по правилам главы 34 АПК РФ. В составе суда распоряжением председателя административной коллегии от 21.04.10г. на основании ст. 18 АПК РФ произведена замена: судья Ткаченко Т.И. в связи с уходом в отпуск заменена на судью Гуденица Т.Г.

Представители участвующих в деле лиц своих представителей в судебное заседание не направили, о месте,  дате и времени его проведения извещены надлежащим образом. Краевое управление и ФГУ Упрдор «Кубань» известили суд о возможности рассмотрения апелляционной жалобы без участия их представителей. Кубанское теруправление ходатайствовало об отложении судебного разбирательства по жалобе на более поздний срок в связи с отбытием Бреус Т.А. командировку в Москву на период с 19.04.10г. по 22.04.10г.

Рассмотрев ходатайство Кубанского теруправления, суд апелляционной инстанции признал его подлежащим отклонению в связи с отсутствием объективной необходимости присутствия Бреус Т.А. в судебном заседании: суд апелляционной инстанции обязательной её явку в судебное заседание не признавал; все участвующие в деле лица изложили свои позиции по заявлению и по апелляционной жалобе; в деле имеются все доказательства, необходимые для рассмотрения апелляционной жалобы в настоящем судебном заседании.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции, руководствуясь ч.ч. 2, 3 ст. 156 АПК РФ, проводит судебное заседание по жалобе в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Кубанским теруправлением проведена проверка соблюдения законодательства в области охраны культурного наследия на объекте культурного наследия федерального значения «Виадук через реку Сочи, 1935-1936 г.г.». В ходе проверки установлено, что объект культурного наследия закреплен на праве оперативного управления за ФГУ «Управление федеральных автомобильных дорог по Краснодарскому краю Федерального дорожного агентства», охранный договор (обязательство) на объект культурного наследия не оформлен, акт технического состояния объекта отсутствуют, не разработаны зоны охраны объекта и проект его реставрации, реставрация объекта не проводилась.

26.06.09г. по результатам проверки, зафиксированным актом от 26.06.09 г. № 23-Н/14 (т.1 л.д. 6-9), Кубанским теруправлением краевому управлению выдано предписание № П-23-Н/14-055 (т.1, л.д. 5). Этим предписанием краевому управлению предписано устранить выявленные нарушения п. 3 ст. 63 Федерального закона от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах историко-культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (далее – закон № 73-ФЗ), заключающегося в неоформлении охранного договора на объект культурного наследия федерального значения «Виадук через реку Сочи, 1935-1936 г.г.» г. Сочи. Срок исполнения предписания установлен до 30.08.09г.

Аналогичное предписание Кубанское теруправление так же выдало ФГУ Упрдор «Кубань».

24.07.09г. в Кубанское теруправление от краевого управления поступило уведомление №78-1825/09-01-18, в котором краевое управление сообщило Кубанскому теруправлению о невозможности выполнения предписания ввиду того, что ФГУ Упрдор «Кубань» не является религиозной общиной и объект культурного наследия не находится на балансе краевого управления (т.1, л.д. 10).

29.07.09г. Кубанское теруправление в ответ на указанное уведомление в письме № 322 сообщило краевому управлению о его обязанности исполнить предписание, а так же о возможность обжаловать его в арбитражный суд в порядке гл. 24 АПК РФ (т.1, л.д. 11).

12.08.09г. в арбитражный суд поступило заявление краевого управления о признании действий Кубанского теруправления по выдаче краевому управлению предписания от 26.06.09г. № П-23-Н/14-055 незаконными.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что указанное заявление краевого управления не подлежало удовлетворению ввиду следующего.

Исходя из положений  ст.ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий органа государственной власти (в том числе органа субъекта федерации) необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие данных условий применительно к обстоятельствам настоящего дела материалами дела не подтверждено.

Отношения   в          области          сохранения,   использования,         популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), согласно которому правовое регулирование отношений в названной области основывается на положениях федеральных законов и осуществляется в соответствии с данным Законом и принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 48 закона № 73-ФЗ особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в реестр, и выявленным объектом культурного наследия определяются данным Законом, гражданским законодательством Российской Федерации, градостроительным законодательством Российской Федерации, земельным законодательством Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 48 закона № 73-ФЗ бремя содержания объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия несет собственник такого объекта с учетом требований Закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

Статьёй 51 закона № 73-ФЗ установлено, что права пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, и право пользования выявленным объектом культурного наследия у физических и юридических лиц возникают: в результате приобретения права собственности на объект культурного наследия; из актов государственных органов; из договоров; из судебного решения; по иным основаниям, допускаемым Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статьей 63 закона № 73-ФЗ предусмотрено, что до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31.12.2010г., сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982г. № 865 (далее - Положение) и применяемым постольку, поскольку установленные в нем правила не противоречат этому Закону. Впредь до включения объекта культурного наследия в реестр в порядке, установленном Законом, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия применяются охранно-арендные договоры, охранные договоры и охранные обязательства, установленные Положением.

По смыслу пунктов 59 - 62 Положения, заключение охранно-арендных и охранных договоров или выдача собственниками или пользователями объектом культурного наследия охранных обязательств является обязательным.

Согласно п. 5 ст. 36 Закона Краснодарского края от 06.02.2003г. №558-КЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края", объекты культурного наследия используются с обязательным оформлением их собственниками и (или) пользователями в краевом органе охраны объектов культурного наследия соответствующих охранных документов, указанных в пункте 1 настоящей статьи (охранное обязательство, охранный договор, охранно-арендный договор), а также с обязательным выполнением требований, предусмотренных Законом об объектах культурного наследия.

Законом Краснодарского края от 07.06.2001 № 365-КЗ «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края – администрации Краснодарского края и схеме управления Краснодарским краем» специально уполномоченным в