Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2007 по делу n А05-1003/2007. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

от 22.05.2006 № 367.

Материалы дела свидетельствуют о том, что между АОФОМС и поликлиникой заключен договор от 16.01.2006 на выполнение государственного задания по оказанию в 2006 году дополнительной медицинской помощи (том 1, л.д.32).

По условиям договора поликлиника приняла на себя соответствующие обязательства,  включая обеспечение  оказания  гражданам Российской Федерации дополнительной медицинской помощи, ведение учета медицинских работников и представление в установленном порядке ежемесячно (до 15-го числа) бюджетной заявки на предоставление в текущем месяце средств на оплату дополнительной медицинской помощи, а также представление в установленном порядке ежемесячно (до 15-го числа) в Фонд отчета об использовании в предыдущем месяце средств на оплату дополнительной медицинской помощи.

Частью 8 статьи 9 Закона от 22.12.2005 № 171-ФЗ предусмотрено, что в целях эффективного расходования средств, направляемых на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи, ведется Федеральный регистр медицинских работников.

Ведение этого регистра возложено на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития).

Приказом Минздравсоцразвития РФ от 20.02.2006 № 99 утвержден Порядок ведения Федерального регистра врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, врачей общей практики (семейных врачей) и медицинских сестер участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестер участковых врачей-педиатров участковых, медицинских сестер врачей общей практики (семейных врачей), в соответствии с которым формирование и ведение регистра осуществляется по состоянию на первое число каждого месяца. При этом внесение изменений и дополнений в регистр в течение календарного месяца не предусмотрено.

Во исполнение Постановления Правительства РФ от 30.12.2005 № 851 и приказа Минздравсоцразвития РФ от 20.02.2006 № 99 Департаментом здравоохранения администрации Архангельской области был издан приказ от 29.03.2006 № 54-0 «О формировании регистра врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, врачей общей практики (семейных врачей) и медицинских сестер участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестер участковых врачей-педиатров участковых, медицинских сестер врачей общей практики (семейных врачей)» (далее – приказ департамента № 54-0).

На основании указанных нормативных актов Территориальный орган службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Архангельской области и Ненецкому автономному округу (Росздравнадзор) и Департамент здравоохранения администрации Архангельской области  заключили Соглашение № 12 от 31 марта 2006 об информационном взаимодействии о предоставлении сведений, необходимых для ведения Федерального регистра врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, врачей общей практики (семейных врачей) и медицинских сестер участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестер участковых врачей-педиатров участковых, медицинских сестер врачей общей практики (семейных врачей).

Согласно пункту 1 названного Соглашения Управление Росздравнадзора по Архангельской области передает программное обеспечение «Регистр медработников» для сбора сведений о медработниках, включаемых в регистр, в Департамент здравоохранения администрации Архангельской области. Последний сохраняет сведения о включаемых в регистр медработниках в базе данных программного обеспечения и осуществляет выгрузку произошедших за месяц изменений сведений, которые необходимы для формирования и ведения регистра медработников по состоянию на 1 число каждого месяца, а также в срок до 10 числа каждого месяца передает их в Управление вместе с копиями приказов ЛПУ, подтверждающих передаваемые изменения.

Департамент здравоохранения совместно с Управлением проверяют представленную информацию и производят при необходимости корректировку (сверку информации). После окончания сверки информации не позднее 15 числа каждого месяца составляется акт приема - передачи сведений о врачах- терапевтах участковых, врачах-педиатрах участковых, врачах общей практики (семейных врачах) и медицинских сестрах участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестрах участковых врачей-педиатров участковых, медицинских сестрах врачей общей практики (семейных врачей).

После оформления акта приема-передачи Управлением осуществляется формирование регистра на уровне субъекта Российской Федерации (региональный сегмент регистра). При этом заносятся сведения согласно акту приема-передачи в базу данных «Регистр медработников», и в течение одного дня после формирования регионального сегмента регистра копия базы данных передается в Департамент здравоохранения администрации Архангельской области.

Приказом Департамента здравоохранения администрации Архангельской области от 29.03.2006 № 54-0 формирование и ведение территориального сегмента Федерального регистра врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, врачей общей практики (семейных врачей) и медицинских сестер участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестер участковых врачей-педиатров участковых, медицинских сестер врачей общей практики (семейных врачей) возложено на Государственное учреждение здравоохранения «Медицинский информационно-аналитический центр».

Согласно пунктам 3.2, 3.3 указанного приказа руководители органов управления здравоохранения, главные врачи центральных городских и районных больниц, формирующие базу данных о медицинских работниках, включаемых в регистр, производящие ее обновление, в срок до первого числа каждого месяца должны передать достоверные сведения в ГУЗ «Медицинский информационно-аналитический центр». Последний осуществляет технический сбор и обработку предоставленной информации для включения в регистр.

В данном случае поликлиника в проверяемый период заключала с медработниками дополнительные соглашения к трудовым договорам (включая дополнительные соглашения к трудовым договорам по спорным 7 единицам врачей-педиатров участковых и 7 единицам медицинских сестер врачей-педиатров участковых) и передавала сведения о медицинских работниках для включения в базу данных для формирования регистра и получения средств субвенций.

При этом управлением установлено, что указанные в графе 22 «Численность прикрепленного населения» формата передачи сведений (приложение к Порядку ведения федерального регистра, утвержденному приказом Минздравсоцразвития РФ от 20.02.2006 № 99) сведения о численности прикрепленного населения не соответствовали данным паспортов участков.

В результате этого в Федеральный регистр оказалась включенной недостоверная информация, в том числе на 7 участковых врачей-педиатров и 7 медицинских сестер участковых врачей-педиатров в качестве получателей денежной выплаты за оказание дополнительной медицинской помощи, хотя фактически дополнительной медицинской помощи ввиду несоблюдения нормативной численности прикрепленного населения на данных участках с января по ноябрь 2006 года не оказывалось.

Поскольку включенные в регистр данные использовались при определении размера выделяемых субвенций, это привело к необоснованному получению поликлиникой от АОФОМ денежных выплат на оказание дополнительной медицинской помощи в сумме 1213109,2 руб. Указанная сумма была выплачена работникам поликлиники.

Федеральным законом от 22.12.2005 № 171-ФЗ утвержден бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год по доходам в сумме 115 980 467,1 тыс. руб., по расходам - в сумме 115 940 467,1 тыс. руб. (статья 1). Как отмечено ранее, порядок финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи устанавливается Правительством Российской Федерации. Отсюда следует, что указанным Федеральным законом ограничен перечень учреждений, с которыми может быть заключен договор на выполнение государственного задания.

В рассматриваемой ситуации поликлиника направляла в Архангельский областной фонд обязательного медицинского страхования бюджетные заявки на получение средств федерального бюджета для денежных выплат медицинским работникам, имеющим право на их получение в соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона РФ № 171-ФЗ от 22.12.2005. Расчеты  производились с учетом ежемесячной потребности. При этом в бюджетные заявки включались работники, с которыми поликлиникой заключены дополнительные соглашения к трудовому договору об увеличении объема работы. В эти заявки оказались включенными и 7 врачей-педиатров участковых и 7 медицинских сестер врачей-педиатров участковых, обслуживающих участки с численностью прикрепленного населения ниже нормативной.

Материалы дела свидетельствуют о том, что заявителем при заключении дополнительных соглашений к трудовым договорам об увеличении объема медицинской помощи с указанными врачами и медицинскими сестрами нарушены нормативно-правовые акты, предоставляющие работодателю (поликлинике) заключать такие соглашения, в отношении несоблюдения нормативной численности прикрепленного населения на педиатрических участках. Это повлекло за собой необоснованные выплаты этим работникам надбавки стимулирующего характера за дополнительный объем медицинской помощи в рамках реализации государственного задания из средств федерального бюджета.  

Письмом Минздравсоцразвития РФ от 19.12.2005 № 6269-ВС и Федерального фонда ОМС от 16.12.2005 № 6482/30-2/и «О штатных нормативах медицинского персонала» разъяснено, что в настоящее время штатный норматив амбулаторно-поликлинических учреждений и подразделений определяется в соответствии с приказом Министерства здравоохранения СССР от 11.10.82 № 999 «О штатных нормативах медицинского и педагогического персонала городских поликлиник, расположенных в городах с населением свыше 25 тысяч человек» (в редакции приказа Минздрава РФ от 16.10.2001 № 371).

Наряду с этим, приказом Минздрава РФ от 16.10.2001 № 371 «О штатных нормативах медицинского и педагогического персонала городских поликлиник (поликлинических отделений) в городах с населением свыше 25 тысяч человек» (в редакции приказа Минздравсоцразвития РФ от 28.04.2006 № 320) установлена нормативная численность прикрепленного населения для педиатрических участков 800 человек.

В информационном письме Минздравсоцразвития РФ от 13.02.2006 № 676-РХ «О порядке осуществления денежных выплат медицинским работникам за оказание дополнительной медицинской помощи» также разъяснено, что в соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 30.12.2005 № 816 дополнительное соглашение об увеличении объема выполняемой работы заключается с работником, занимающим штатную должность в полном объеме (не менее одной ставки) и с установленной численностью прикрепленного населения 800 человек для педиатрических участков (приказ Минздрава РФ от 16.10.2001 № 371). Здесь же указано, что в исключительных случаях с соответствующим обоснованием возможно разрешить осуществление денежных выплат медицинским работникам, обслуживающим малокомплектные участки (ниже установленных нормативов на 200 человек), в случае занятия ими штатной должности не менее одной ставки.

Отсюда следует, что при определенных условиях возможно  заключение дополнительных соглашений (в том числе по педиатрическому сектору) с медицинскими работниками участкового звена, занимающими полную ставку и имеющими прикрепленное население не менее 600 человек (800 – 200) с целью получения финансовых средств для выплаты стимулирующей надбавки указанным работникам.

При изложенных обстоятельствах является необоснованным довод подателя апелляционной жалобы о том, что показатели (численность населения и т.д.), которые используются в нормативах для расчета числа должностей персонала, не являются нормами нагрузки (обслуживания) работников, а последние устанавливаются руководителями учреждений по согласованию с профсоюзными органами с учетом обращаемости населения в поликлинику и других конкретных условий.   

Ссылка подателя жалобы на проверку численности населения на педиатрических участках МУЗ «Городская поликлиника № 14», проведенную отделом мониторинга, анализа и контроля за предоставлением медицинских и социальных услуг 4 и 11 мая 2007 года, с целью сверки численности населения на педиатрических участках с наличием учетных форм 112 («История развития ребенка») также не может быть принята во внимание. Данная проверка проводилась в мае 2007 года, позднее проверки Росфиннадзора, при которой были выявлены нарушения, послужившие основанием для вынесения предписания (и после принятия судебного решения). 

Так, в ходе проверки, проводимой управлением, было установлено несоответствие фактической численности обслуживаемого прикрепленного населения на педиатрических участках №№ 2,3,4,5,6,7,8 поликлиники штатным нормативам. Согласно данным паспортов указанных педиатрических участков, предоставленных поликлиникой проверяющим Росфиннадзора, численность прикрепленного населения на указанных участках составляла от 402 до 598 человек.

К тому же приказом Минздравсоцразвития РФ от 18.01.2006 № 28 «Об организации деятельности врача-педиатра участкового» установлено, что врач-педиатр формирует врачебный участок из прикрепившегося контингента, ведет медицинскую документацию в установленном порядке и деятельность педиатрического участка. Следовательно, внесенные врачами-педиатрами в паспорта педиатрических участков данные о численности прикрепленного населения (детей) участков должны соответствовать реальной численности прикрепленного населения.

Довод подателя жалобы о том, что в связи с неукомплектованностью должностей врачей-педиатров детских учреждений и необходимостью проведения лечебно-профилактических мероприятий в детских учреждениях в них проводилась работа врачами-педиатрами поликлиники, является необоснованным. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 30.12.2005 № 816 установлено, какие конкретные обязанности по выполнению дополнительного объема работы следует возлагать на работника в зависимости от должности. При этом оказание медицинской помощи врачами-педиатрами участковыми и медицинскими сестрами участковыми врачей-педиатров в детских учреждениях не предусмотрено.

Согласно статье 289 Кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В данном случае материалами дела подтверждается, что выплаты надбавок за