Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2009 по делу n А66-8895/2008. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

 

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

                                      АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

                            ул. Батюшкова, д. 12, г. Вологда, 160001

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

31 марта 2009 года                         г. Вологда                     Дело  № А66-8895/2008

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Кудина А.Г., Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смыковой Ю.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 21 января 2009 года (судья Басова О.А.),

у с т а н о в и л :

Управление федерального казначейства по Тверской области (далее – УФК по Тверской области, Управление казначейства) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области (далее – ТУ Росфиннадзора по Тверской области) о признании недействительным предписания от 19.06.2008 № 76 по устранению выявленных нарушений.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 21.01.2009 по делу     № А66-8895/2008 заявленные требования удовлетворены. С ТУ Росфиннадзора по Тверской области в пользу Управления казначейства взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000 руб.

ТУ Росфиннадзора по Тверской области с судебным актом не согласилось и обратилось в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит решение Арбитражного суда Тверской области от 21.01.2009 по делу № А66-8895/2008 отменить, в удовлетворении заявленных требований УФК по Тверской области отказать. Считает, что судом необоснованно отклонен довод ТУ Росфиннадзора по Тверской области о том, что УФК по Тверской области не соблюдены руководящий документ «Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте» Р 3112194-0366-03, утвержденный Министерством транспорта Российской Федерации 29.04.2003 (далее – Нормы расхода топлива), и статья 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон 3 129-ФЗ), поскольку без оправдательных документов списание бензина в количестве 189 литров на сумму 3736 руб. является неправомерным использованием средств федерального бюджета. Кроме того, в нарушение статьи 9 Закона № 129-ФЗ и статей 242, 264 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) осуществлены перечисления во внебюджетные фонды и переплата по налогу на доходы физических лиц (далее – НДФЛ) по внештатным сотрудникам в общей сумме 40 116 руб., не подтвержденные оправдательными документами, без их зачета либо возврата в следующем году в установленном статьей 78 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) порядке.

УФК по Тверской области в отзыве на апелляционную жалобу с доводами апелляционной жалобы не согласилось, просит решение суда первой инстанции от 21.01.2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения. В обоснование ссылается на то, что Нормы расхода топлива не являются нормативно-правовым актом, обязательным для применения всеми органами власти. Кроме того, ни БК РФ, ни указанными Нормами не предусмотрен такой вид ответственности, как обязанность восстановить в установленном законом порядке сумму излишне списанного бензина с последующим перечислением ее в доход федерального бюджета в связи с произведением списания горюче-смазочных материалов сверх установленных норм. Полагает, что не нарушало принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, а требование ТУ Росфиннадзора по Тверской области о возложении на Управление казначейства обязанности в срок до 10.11.2008 произвести зачет или возврат суммы излишне уплаченных в 2006 году налогов и взносов в предусмотренном статьей 78 НК РФ порядке нарушает права УФК по Тверской области как налогоплательщика. Считает также, что ТУ Росфиннадзора по Тверской области нарушило сроки направления предписания. Представило ходатайство о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав представленные письменные доказательства, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Как видно из материалов дела, в период с 22.04.2008 по 28.05.2008 специалистами ТУ Росфиннадзора по Тверской области проведена  проверка финансово-хозяйственной деятельности УФК по Тверской области за 2007 год, в ходе которой установлены факты неправомерного расходования денежных средств федерального бюджета, выразившиеся в перечислении во внебюджетные фонды и переплате по НДФЛ по внештатным сотрудникам 40 116 руб., не подтвержденные оправдательными документами, без их зачета либо возврата в следующем году в установленном статьей 78 НК РФ порядке, а также в сверх нормативном списании горюче-смазочных материалов (далее – ГСМ) в количестве 189 литров на сумму 3736 руб.

Данные факты нарушений зафиксированы в пунктах 10, 13.1 акта проверки от 28.05.2008 (л.д. 44-67), в связи с чем ТУ Росфиннадзора по Тверской области в адрес Управления казначейства направлено предписание по устранению выявленных нарушений от 19.06.2008 № 76 (л.д. 8-9, далее - предписание). В предписании УФК по Тверской области предложено в срок до 10.11.2008 восстановить в установленном законом порядке сумму излишне списанного бензина с последующим ее перечислением в доход федерального бюджета, а в связи с непринятием мер по зачету или возврату излишне уплаченных за 2006 год НДФЛ, единого социального налога и платежей в Фонд обязательного социального страхования Российской Федерации также предписано по заявлению плательщика в налоговый орган произвести зачет или возврат суммы излишне уплаченных в 2006 году обязательных платежей в установленном законодательством порядке в тот же срок.

Не согласившись с названным предписанием, Управление казначейства оспорило его в судебном порядке.

В силу части 4  статьи 198 АПК РФ  при рассмотрении дел  об оспаривании ненормативных  правовых актов суд  осуществляет проверку оспариваемых  положений  и устанавливает их соответствие закону  или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие  полномочий  у органа, принявшего оспариваемый акт.

Согласно пункту 2 статьи 284 БК РФ руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, определенном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса, вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (в редакции от 26.04.2007).

Пунктами 5.14.3, 5.14.7 Положения  о федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного  постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278 (далее – Положение о федеральной службе финансово-бюджетного надзора), пунктом 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 № 75-н (далее – Административный регламент), ТУ Росфиннадзора предоставлено право вносить обязательные для исполнения предписания, в связи с чем они по форме предполагают обязательное исполнение.

Полномочия ТУ Росфиннадзора по Тверской области на  принятие оспариваемого предписания подтверждаются вышеназванными  нормативными правовыми актами и не оспариваются УФК по Тверской области.

Пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2009 № 17 «О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата».

Апелляционная инстанция считает, что ТУ Росфиннадзора по Тверской области не доказало, что Управление казначейства могло расходовать ГСМ с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, могло бы достигнуть лучшего результата.

Согласно статье 161 БК РФ бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с настоящим Кодексом.

Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

Устанавливая факт сверхнормативного списания Управлением казначейства ГСМ в количестве 189 литров на сумму 3736 руб. ТУ Росфиннадзора по Тверской области руководствовалось Нормами расхода топлива, то есть к выводу о сверхнормативном списании бюджетных средств пришло расчетным путем.

Однако данный документ не является нормативным правовым актом, поскольку не прошел регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и не содержит требований об обязательности его применения.

Нормы расхода топлива представляют собой нормативно-методический документ, устанавливающий в силу пункта 2 значения базовых, транспортных и эксплуатационных (с учетом надбавок) норм расхода топлив для автомобильного подвижного состава общего назначения, норм расхода топлива на работу специальных автомобилей, порядок применения норм, формулы и методы расчета нормативного расхода топлив при эксплуатации, справочные нормативные данные по расходу смазочных материалов, значения зимних надбавок и другое.

Указанный документ предназначен для автотранспортных предприятий, организаций, занятых в системе управления и контроля, предпринимателей, независимо от форм собственности эксплуатирующих автомобильную технику и специальный подвижной состав на шасси автомобилей на территории Российской Федерации.

В связи с тем, что Нормы расхода топлива не носят нормативного характера, УФК по Тверской области вправе руководствоваться ими при списании горюче-смазочных материалов, что должно быть закреплено соответствующим локальным нормативным актом или в учетной политике учреждения. При этом, как правильно отметил суд первой инстанции,  нормативная обязанность руководствоваться именно данным документом у Управления казначейства отсутствовала.

На основании изложенного отклоняется довод подателя жалобы о том, что Управление казначейства при определении лимитов использования горюче-смазочных материалов должно руководствоваться Нормами расхода топлива.

При этом ссылка на статью 34 БК РФ, согласно которой руководители бюджетных учреждений (организаций) при эксплуатации автотранспорта не должны превышать нормы расхода топлива, установленные соответствующими правовым актами, то есть должны действовать в соответствии с требованиями закона, не допуская перерасхода выделенных бюджетных средств и необоснованного перерасхода топлива, является несостоятельной, поскольку, как было указано выше, Нормы расходов топлива, нарушение которых вменяется заявителю, не является нормативно-правовым актом.

Кроме того, в силу приведенной нормы принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Заявителем не оспаривается, что приказ об утверждении норм расхода топлива по служебным автомобилям УФК по Тверской области не имеет, что может свидетельствовать о неэффективности расходования бюджетных средств.

Вместе с тем, обязанность доказывания неэффективного использования Управлением казначейства ГСМ в силу части 5 статьи 200 АПК РФ возложена на ТУ Росфиннадзора по Тверской области как орган, принявший оспариваемый ненормативный правовой акт.

Судом установлено и из представленных в материалы дела путевых листов (л.д. 72-96) усматривается, что расход горючего по норме соответствует фактическому расходу топлива, превышения норматива, отраженного в них,  нет. Тот факт, что УФК по Тверской области не превысило выделенный ему лимит расходования ГСМ и не допустило перерасход бюджетных средств, выделенных на данную статью расходов,