Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2015 по делу n А05-249/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

поддержание могил в хорошем состоянии обеспечивает МУП «КБРУ».

Решением городской Думы от 17.12.2013 № 29 принят бюджет муниципального образования «Город Коряжма» на 2014 год.

Пунктом 15 указанного Решения предусматривалось, что в 2014 году из бюджета в порядке, установленном администрацией города, будут предоставлены субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг. Подпунктом 8 пункта 15.1 определено, что субсидии предоставляются на возмещение затрат по содержанию городского кладбища.

Постановлением Администрации от 30.12.2013 № 2378 утвержден Порядок предоставления в 2014 году субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг (далее – Порядок), в разделе 9 которого определено предоставление субсидий на возмещение затрат по содержанию городского кладбища.

Пунктом 9.1 Порядка, установлено, что субсидии на возмещение затрат по содержанию городского кладбища предоставляются специализированным службам по вопросам похоронного дела.

Субсидии предоставляются в целях возмещения затрат по содержанию городского кладбища (пункт 9.2 Порядка).

Одним из необходимых условий предоставления субсидий, как указано в пункт 9.3 Порядка, является содержание городского кладбища в соответствии с требованиями Положения № 391.

Как указывалось ранее, в соответствии с пунктом 2.2 Положения № 391 специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования «Город Коряжма» в спорный период являлось МУП «КБРУ».

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 12.01.1996 « 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу статьи 9 Закона № 8-ФЗ специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу или близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

С учетом изложенного, как обоснованно отметил суд первой инстанции, Закон № 8-ФЗ, определяя, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, не предусматривает порядок содержания мест захоронения.

Понятие «содержание кладбища» включает в себя хозяйственные работы по уборке территории кладбища, вывозу мусора, соблюдения чистоты дорог и проездов, а также прочие подобные работы, оплата за которые производятся из средств местного бюджета. Такие работы являются самостоятельным видом подрядных работ. Деятельность организаций, осуществляющих содержание муниципальных кладбищ, можно расценивать как деятельность по выполнению работ и оказанию услуг.

В силу пункта 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и частью 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

При таких обстоятельствах является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что установленная пунктом 22 части 1 статьи 14 Закона                  № 131-ФЗ обязанность муниципального образования по решению вопроса содержания мест захоронения соответствует понятию «муниципальных нужд», следовательно, данный вопрос подлежит разрешению в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 04.05.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Из материалов дела усматривается, что Администрация и городская Дума посредством издания Положения № 391 и Порядка, определили, что                      МУП «КБРУ» осуществляет содержание кладбища и является получателем субсидии на возмещение затрат в связи с осуществлением такой деятельности.

Вместе с тем статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на: оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Анализ статей 69, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, и ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд, являются самостоятельными видами бюджетных ассигнований, каждый из которых имеет собственную цель использования. При этом подмена одного вида ассигнований другим недопустима, так как от этого зависит порядок финансирования.

Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не исключают необходимости соблюдения законодательства о конкуренции, в частности, достижение целей поддержания и стимулирования конкуренции.

В настоящем случае это означает, что выделение субсидий не может иметь своей целью подавление конкуренции, или предоставление каким-либо субъектам конкурентных преимуществ. Так же не могут выделяться субсидии хотя и лицам, оказывающим услуги и выполняющим работы, но на цели, не соответствующие законодательству.

С учетом изложенного апелляционный суд считает правомерным вывод суда первой инстанции о том, что выделение сумм субсидий организациям, осуществляющим содержание муниципальных кладбищ (в данном случае – МУП «КБРУ»), приводит к оплате услуг, оказанных для муниципальных нужд, без соблюдения требований Федерального закона от 04.05.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», что, в свою очередь, приводит к ограничению конкуренции.

Таким образом, действия городской Думы и Администрации, результатом которых стало определение конкретного получателя бюджетных средств на содержание городского кладбища в 2014 году без проведения каких-либо публичных процедур, привели к ограничению права неопределенного круга лиц на получение муниципальных заказов по выполнению указанных работ и услуг для муниципальных нужд, финансируемых из муниципального бюджета, в то же время, создав «преимущественные» условия осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта – МУП «КБРУ», в связи с обеспечением гарантированным рынком сбыта услуг по содержанию городского кладбища, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств при проведении публичных процедур, и в случае признания победителями – оказывать соответствующие услуги на соответствующем товарном рынке.

Апелляционный суд не принимает ссылку Администрации на письмо Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС РФ) от 30.09.2009                   № АК/34001 «О разъяснении применения антимонопольного законодательства», согласно которому ФАС РФ считает, что с целью реализации функций, закрепленных за органами местного самоуправления в сфере похоронного дела, органами местного самоуправления могут быть созданы муниципальные бюджетные учреждения, которые не будут осуществлять деятельность, приносящую им доход, то есть не будут являться хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, которые на безвозмездной основе будут осуществлять в том числе выделение земельных участков для захоронений, инвентаризацию захоронений и обновление книг захоронений, регистрацию захоронений умерших в регистрационной книге, контроль за соблюдением порядка захоронений, установления режима работы на муниципальных кладбищах.

Муниципальные бюджетные учреждения в силу статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации являются некоммерческими организациями, созданными собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

В рассматриваемом случае обязанность по содержанию кладбища закреплена за муниципальным унитарным предприятием, которое в соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации является коммерческой организацией, преследующей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, следовательно, конкурирующей с другими хозяйствующими субъектами.

С позиции Закона № 135-ФЗ все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Кроме того, в названном письме ФАС РФ, ссылаясь на статью 18 Закона № 8-ФЗ, отмечает, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, указанным Законом не предусмотрена. Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение). Иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.

Довод Администрации о том, что деятельность по содержанию кладбища является убыточной, не принимается апелляционной коллегией как документально не подтвержденный.

Апелляционный суд  считает, что суд первой инстанции дал правильную оценку доводам Администрации о непроведении Управлением анализа рынка деятельности по содержанию кладбищ. В силу пункта 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 № 220, не требуется проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Кроме того, в данном случае не требуется доказывания факта наступления неблагоприятных последствий, достаточно наличия угрозы их наступления.

В соответствии со статьей 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган выполняет, в том числе следующие основные функции: обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Статьей 23 Закона № 135-ФЗ установлено, что антимонопольный орган осуществляет полномочия, в том числе по возбуждению и рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

В силу с части 2 статьи 41 указанного закона по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение.

Полномочие по выдаче обязательных для исполнения предписаний предоставлено антимонопольному органу статьей 23 Закона № 135-ФЗ.

При этом сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования, прежде всего, в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.11.2000 № 237-О).

Предписание должно быть основанным на том нарушении, которое выявлено и быть направлено на его прекращение (устранение последствий, предупреждение новых нарушений), а также быть исполнимым – находится в пределах возможностей лица, которому оно адресовано и не приводить к нарушению иных норм права. Способ защиты, избранный антимонопольным органом, должен соответствовать защищаемому праву и приводить к его защите. Предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции, на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями