Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2014 по делу n А05-9221/2014. Оставить без изменения определение первой инстанции: а жалобу - без удовлетворения (ст.272 АПК)

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

19 ноября 2014 года

г. Вологда

Дело № А05-9221/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17 ноября 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 19 ноября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Виноградовой Т.В., судей Докшиной А.Ю. и              Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарём судебного заседания   Куликовой М.А.

при участии от Контрольно-счётной палаты Архангельской области Чирковой Л.А. по доверенности от 09.01.2014 № 2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Шалакушское» на определение Арбитражного суда Архангельской области от 29 сентября 2014 года по делу  № А05-9221/2014 (судья Быстров И.В.),

у с т а н о в и л :

администрация муниципального образования «Шалакушское»                      (ОГРН 1052918024180; ИНН 2918007660; место нахождения: 164210, Архангельская область, Няндомский район, поселок Шалакуша, улица Заводская, дом 12; далее – заявитель, Администрация МО «Шалакушское») обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-счётной палате Архангельской области (ОГРН 1112901009968; ИНН 2901219352; место нахождения: 163000, город Архангельск, площадь Ленина, дом 1; далее – Счётная палата) о признании незаконным решения, указанного в отчёте от 06.03.2014 «О результатах контрольного мероприятия «Проверка по вопросу организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Няндомский муниципальный район» в части использования межбюджетных трансфертов за 2012 год и истекший период 2013 года», в части признания нецелевым использования бюджетных средств в сумме 791 689 руб., затраченных на капитальный ремонт объекта «Водопроводные сети железнодорожной станции Шожма» муниципального образования «Шалакушское».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требования относительно предмета спора, привлечены муниципальное образование «Няндомский муниципальный район» в лице администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (далее – Администрация МО «Няндомский район») и Управление финансов администрации муниципального образования «Няндомский муниципальный район» (далее – Управление).

Определением суда производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Администрация МО «Шалакушское» в апелляционной жалобе просит определение суда отменить. Не согласна с выводом суда первой инстанции об отсутствии у отчёта «О результатах контрольного мероприятия «Проверка по вопросу организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Няндомский муниципальный район» признаков ненормативного правового акта.

Счётная палата в отзыве на апелляционную жалобу и ее представитель в судебном заседании суда апелляционной инстанции с доводами Администрации МО «Шалакушское» не согласны, просят определение оставить без изменения. Указывают, что отчёт о результатах контрольного мероприятия не носит властно-распорядительного характера, законодательством Российской Федерации не предусмотрена процедура принудительного исполнения выводов, содержащихся в нём.

Администрация МО «Няндомский район», Управление в отзывах на апелляционную жалобы поддержали доводы, изложенные в ней.

Администрация  МО «Шалакушское»,  Администрация МО «Няндомский район», Управление надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представители в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителя Счётной палаты, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены определения суда.

Как следует из материалов дела, в период с 11.11.2013 по 24.11.2013                   Счётной палатой проведена проверка по вопросу организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Няндомский муниципальный район» в части использования межбюджетных трансфертов                  за 2012 год и истекший период 2013 года.

В рамках указанного контрольного мероприятия Счётной палатой проведена встречная проверка в муниципальном образовании «Шалакушское», по результатам которой составлен акт встречной проверки от 22.11.2013 (том 2, листы дела 14 – 18).

В названном акте, составленном ведущим специалистом аппарата Счётной палаты Пономарёвой И.А., содержится вывод о том, что расходы в сумме 791 689 руб. на оплату услуг по капитальному ремонту объекта «Система водоснабжения железнодорожной станции Шожма», отражённые в бухгалтерском учёте Администрации МО «Шалакушское» по КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества», в соответствии со статьёй 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) являются нецелевым использованием бюджетных средств.

Руководитель контрольного мероприятия аудитор Счётной палаты           Качанова Л.Н. составила отчёт «О результатах контрольного мероприятия «Проверка по вопросу организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием «Няндомский муниципальный район» в части использования межбюджетных трансфертов за 2012 год и истекший период 2013 года» (том 1, листы дела 18 – 27).

В пункте 6.3 на странице 17 названного отчёта содержится вывод о том, что в нарушение пункта 3 Порядка предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на подготовку объектов жилищно-коммунального хозяйства к отопительному периоду 2013/14 года, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 12.02.2013 № 41-пп, решения о бюджете муниципального образования «Шалакушское» на 2013 год, бюджетной росписи, а также Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утверждённых приказом Минфина России  от 21.12.2012 № 171н, произведены расходы в сумме 791,7 тыс. руб. (из них в сумме 659,7 тыс. руб. – за счёт средств областного бюджета, в сумме 131,9 тыс. руб. – за счёт средств бюджета муниципального образования «Шалакушское») по ремонту объекта «Система водоснабжения железнодорожной станции Шожма», не являющегося имуществом муниципального образования «Шалакушское», и отражены по КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества». Согласно отчёту данное обстоятельство в соответствии со статьёй 306.4 БК РФ расценено как нецелевое использование бюджетных средств.

В разделе 8 названного отчёта указаны предложения по итогам контрольного мероприятия. В частности, в целях устранения нарушений, перечисленных в разделе «Выводы», предложено направить Главе муниципального образования «Няндомский муниципальный район» представление с предложением разработать, утвердить и представить комплекс мер по устранению выявленных нарушений, предложения по устранению выявленных недостатков, по усилению контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации иных нормативных правовых актов, привлечению к ответственности допустивших нарушения должностных лиц, в компетенции которых находится реализация указанных предложений. Также предложено направить Главе муниципального образования «Няндомский муниципальный район» предписание с требованием возврата в областной бюджет 3 917 920,34 руб., выплаченных из средств субсидии областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую на нужды теплоснабжения, за 2012 год вследствие завышения теплоснабжающей организацией отпуска тепловой энергии для населения при расчёте потребности в средствах субсидии. Кроме того, предложено направить министерству финансов Архангельской области уведомление о применении бюджетных мер принуждения по фактам нецелевого использования средств областного бюджета, направить материалы контрольного мероприятия в прокуратуру Архангельской области, а также направить сведения о результатах контрольного мероприятия в министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области для принятия соответствующих мер.

Указанный отчёт направлен Управлением в Администрацию МО «Шалакушское» с сопроводительным письмом от 04.07.2014 № 365 (том 1, лист дела 17) для руководства и использования в работе.

Не согласившись с содержащимся в названном отчёте выводом о признании нецелевым использования бюджетных средств в сумме 791 689 руб., затраченных на капитальный ремонт указанного выше объекта, Администрация МО «Шалакушское» обратилась в арбитражный суд.

В рассматриваемом случае, несмотря на формулировку заявленного требования как требования об оспаривании решения, Администрацией МО «Шалакушское» фактически оспаривается названный отчёт, подписанный аудитором Счётной палаты.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемый отчёт не является ненормативным правовым актом, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний или запретов, влекущих для Администрации МО «Шалакушское» правовые последствия, в связи с чем не подлежит оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ. При таких условиях суд счёл данное дело не подлежащим рассмотрению в арбитражном суде и прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 указанного Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие          из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе                        об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нём обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона Архангельской области                     от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счётной палате Архангельской области» (далее – Закон № 288-22-ОЗ) при проведении контрольного мероприятия контрольно-счётной палатой составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счётной палатой составляется отчёт.

Исходя из положений пункта 15 статьи 15 регламента контрольно-счётной палаты Архангельской области, утверждённого решением коллегии контрольно-счётной палаты Архангельской области от 29.12.2012 № 02 и определяющего  в силу статьи 12 Закона № 288-22-ОЗ, в том числе, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, порядок работы коллегии контрольно-счетной палаты и иные вопросы внутренней деятельности контрольно-счетной палаты, по итогам контрольного мероприятия руководитель контрольного мероприятия оформляет отчёт, содержащий обобщение материалов и сделанные на их основе выводы и предложения.

Из приложения № 12 к Регламенту следует, что в разделе «Выводы» отчёта  о результатах контрольного мероприятия кратко формулируются основные итоги контрольного мероприятия с указанием выявленных ключевых проблем, причин имеющихся нарушений и недостатков, последствий, которые они могут повлечь за собой, а также размера ущерба, причинённого Архангельской области. Также в этом разделе указываются выявленные ранее контрольно-счётной палатой Архангельской области нарушения, отражается информация о принятых мерах по их устранению, а также указываются требования и предложения контрольно-счётной палаты Архангельской области, которые не были выполнены. В разделе «Предложения» отчёта  о результатах контрольного мероприятия формулируются предложения по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению ущерба, привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, и т.п. в адрес органов государственной власти и объектов контроля, в компетенции которых находится реализация указанных предложений, а также предложения по направлению по результатам контрольного мероприятия представлений, информационных писем, обращений в правоохранительные органы.

Руководствуясь положениями вышеназванных норм, проанализировав содержание оспариваемого отчета, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что он не обладает признаками ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в соответствии со статьями 29 и 198 АПК РФ. Данный вывод обоснованно мотивирован тем, что указанный отчет содержит выводы по итогам контрольного мероприятия, а также предложения по результатам проведённого контрольного мероприятия и носит информационно-рекомендательный характер.

Вопреки