Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2014 по делу n А05-527/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

http://14aas.arbitr.ru

  П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

24 июня 2014 года

г. Вологда

Дело № А05-527/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 24 июня 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой Т.В., Потеевой А.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания                       Яндоуровой  Е.А.,

         рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы открытого акционерного общества «Российские железные дороги» и Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 25 марта 2014 года по делу № А05-527/2014 (судья Болотов Б.В.),

у с т а н о в и л:

открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОГРН 1037739877295; далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области (ОГРН 1042900042822; далее – управление) о признании недействительным предписания по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций от 28.10.2013 № 65/4/1-1.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 25 марта                 2014 года признано недействительным предписание управления в части возложения на общество обязанности обеспечить работников на железнодорожной станции города Северодвинска гражданскими противогазами, в части размещения гражданских противогазов в городе Северодвинске на расстоянии, максимально приближенном к местам развертывания пунктов их выдачи, и в части конкретизации населенного пункта  - город Северодвинск, в котором следует размещать дополнительные патроны к гражданским противогазам, в удовлетворении остальной части требований отказано.

Общество с судебным решением не согласилось в части отказа в удовлетворении заявленных им требований и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его изменить в указанной части. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на то, что судом первой инстанции не принято во внимание, что проверка проведена с нарушениями положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) в отсутствие распоряжения о проведении проверки, а также на неправильное применение судом норм материального права.

Управление с судебным решением не согласилось в части удовлетворения заявленных обществом требований и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить в указанной части. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решение, обстоятельствам дела.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу общества с доводами, в ней изложенными, не согласилось, решение суда в оспариваемой обществом части считает законным и обоснованным.

Общество отзыв на апелляционную жалобу управления не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене в силу следующего.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения органа государственного надзора о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица от 17.09.2013 № 65 управление в период с 02.10.2013 по 29.10.2013 провело внеплановую выездную проверку исполнения обществом предписания от 26.10.2012 № 49/4/1-3 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

По результатам проведенной проверки управление составило акт проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя от 28.10.2013 № 65/4/1-1, в котором зафиксировало, что работники не обеспечены средствами индивидуальной защиты от чрезвычайных ситуаций техногенного характера в целях защиты от чрезвычайных ситуаций, а именно отсутствуют средства индивидуальной защиты от чрезвычайных ситуаций на железнодорожной станции города Северодвинска: представлено только 50% от необходимого количества дополнительных патронов к гражданским противогазам для защиты от аварийно химически опасных веществ в количестве 40 штук, а численность работников в городе Северодвинске составляет 205 человек; необходимо иметь дополнительные патроны к гражданским противогазам для защиты от аварийно химически опасных веществ в количестве 80 штук; не представлена номенклатура и план выдачи средств индивидуальной защиты от чрезвычайных ситуаций.

Выявленные обстоятельства послужили основанием для направления в адрес общества предписания по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций от 28.10.2013 № 65/4/1-1, в котором обществу предложено в срок до 01.10.2014 обеспечить работников на железнодорожной станции города Северодвинска средствами индивидуальной защиты от чрезвычайных ситуаций техногенного характера в целях защиты от чрезвычайных ситуаций – гражданскими противогазами и дополнительными патронами к гражданским противогазам в полном объеме; разместить гражданские противогазы и дополнительные патроны к гражданским противогазам в городе Северодвинске для защиты работников от аварийно химически опасных веществ на расстоянии, максимально приближенном к местам развертывания пунктов их выдачи.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с соответствующим заявлением.

Частью 1 статьи 14 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В силу пункта 3 части 2 статьи 14 данного Закона в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В пункте 4 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ установлено, что к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 настоящего Закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля). В данной части                      статьи 20 Закона содержится закрытый перечень грубых нарушений.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что в распоряжении учреждения от 17.09.2013 № 65 не указано такое структурное подразделение общества, как станция Северодвинск.

Вместе с тем суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для заключения о наличии грубых нарушений установленных  Законом № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, поскольку на железнодорожной станции Северодвинск осуществляют свою деятельность не только структурное подразделение общества – станция Северодвинск, но и шесть иных структурных подразделений – ТЧЭ-15, ПЧ-25, ВЧДЭ-10, ШЧ-9, ЭЧ-5, МЧ-5, четыре из которых (ПЧ-25, ШЧ-9, ЭЧ-5, МЧ-5) поименованы в распоряжении учреждения от 17.09.2013 № 65 (указаны их адреса).

В связи с тем что в распоряжении указаны структурные подразделения общества, работники которых осуществляют деятельность на железнодорожной станции города Северодвинска, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что управление вправе было выявлять наличие достаточного количества средств индивидуальной защиты, приходящихся на данных работников, что невозможно без анализа всех имеющихся средств индивидуальной защиты.

Также суд первой инстанции отметил, что из текста оспариваемого предписания не следует, что оно касается структурного подразделения общества – станции Северодвинск, согласно которому обеспечению средствами индивидуальной защиты подлежат работники на железнодорожной станции города Северодвинска.

Апелляционная инстанция не согласна с указанными выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Как видно из текста оспариваемого предписания, местом выявленного правонарушения указан Архангельский регион Северной железной дороги – филиал общества, соответствующие нарушения установлены в отношении работников железнодорожной станции Северодвинск.

Поскольку общество имеет значительное количество филиалов, которые в свою очередь имеют структурные подразделения, указание мест их нахождения с учетом положений пункта 3 части 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ является обязательным.

Вместе с тем, несмотря на то, что в акте проверки установлены нарушения на железнодорожной станции города Северодвинска и предписание выдано по устранению нарушений, выявленных на железнодорожной станции города Северодвинска, в распоряжении отсутствует в нарушение пункта 3 части 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ указание на место нахождения названной станции и на ее наименование.

То обстоятельство, что в распоряжении указаны адреса структурных подразделений ПЧ-25, ШЧ-9, ЭЧ-5, МЧ-5 (г. Архангельск, пр. Дзержинского,  д. 16, стр. 3; г. Архангельск, пл. 60-я Октября, д. 4, корп. 1; г. Архангельск, Окружное шоссе, 19;  г. Архангельск, Окружное шоссе, 16), не свидетельствует о правомерности проведенной проверки в отношении железнодорожной станции города Северодвинска, как посчитал суд первой инстанции.

При этом суд первой инстанции указал, что на железнодорожной станции Северодвинск осуществляют свою деятельность не только структурное подразделение общества – станция Северодвинск, но и шесть иных структурных подразделений – ТЧЭ-15, ПЧ-25, ВЧДЭ-10, ШЧ-9, ЭЧ-5, МЧ-5, работники которых осуществляют деятельность на железнодорожной станции города Северодвинска, а поскольку четыре из них указаны в распоряжении  от 17.09.2013 № 65, управление вправе было выявлять наличие достаточного количества средств индивидуальной защиты, приходящихся на данных работников, что невозможно без анализа всех имеющихся средств индивидуальной защиты.

Однако само по себе указание мест нахождения иных структурных подразделений общества в спорном распоряжении не является основанием для вывода об отсутствии нарушений, допущенных управлением. При этом, если следовать позиции суда первой инстанции, указание места нахождения не всех структурных подразделений, а только четырех ставит под сомнение выводы суда о том, что  управление вправе было выявлять наличие достаточного количества средств индивидуальной защиты, приходящихся на работников названных выше структурных подразделений в совокупности, что невозможно без анализа всех имеющихся средств индивидуальной защиты. Кроме того, апелляционная инстанция отмечает, что управлением не выявлено нарушений в отношении указанных выше структурных подразделений (ПЧ-25, ШЧ-9, ЭЧ-5, МЧ-5), что подтверждается представленным в материалы дела актом проверки от 28.10.2013 № 65/4/1-1.

Отсутствие распоряжения на проведение внеплановой выездной проверки  свидетельствует о ее незаконности.

 При таких обстоятельствах следует вывод, что управлением допущены грубые нарушения требований к организации и проведению проверок, поскольку проведение проверки без соответствующего распоряжения нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частями 4, 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

По мнению апелляционной инстанции, управлением в данном случае не доказано соответствие оспариваемого ненормативного правового акта нормам действующего законодательства.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13 разъяснено, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.