Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2013 по делу n А66-1882/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

мероприятий, необходимых для включения гидротехнического сооружения в Регистр в течение 8 месяцев невозможно.

Кроме того, судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что администрацией проводятся мероприятия по выполнению предписания от 20.04.2012, а именно заключено соглашение с Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области о взаимодействии по осуществлению разработки технико-экономического обоснования, разработки проектной документации на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, выполнение изыскательских работ и прохождение негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий по капитальному ремонту гидротехнических сооружений на реке Семиковка в городе Нелидово Тверской области, в связи с чем администрация вступила в областную программу софинансирования вышеуказанных работ и мероприятий; представительным органом местного самоуправления по обращению Администрации разработана и утверждена муниципальная программа «Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений, находящихся на территории муниципального образования город Нелидово на 2012-2015 годы» (Решение Совета депутатов городского поселения-город Нелидово от 03.10.2012 года № 306-2); в порядке проведения аукциона в электронной форме заключен муниципальный контракт на разработку проектной документации на капитальный ремонт гидротехнического сооружения на реке Семиковка в городе Нелидово Тверской области от 27.06.2012 № 107, в ноябре 2012 года проектная документация получена.

Администрация в силу закона является эксплуатирующей организацией  гидротехнического сооружения, состоящего у нее на балансе, следовательно, заключение с обществом с ограниченной ответственностью «Коммунальное хозяйство-Сервис» (далее - ООО «Коммунальное хозяйство-Сервис») договора от 16.01.2012 на техническое обслуживание и поддержание в исправном и безаварийном состоянии гидротехнического сооружения не снимает с администрации обязанностей, связанных с проведением мероприятий по безопасности указанного гидротехнического сооружения, в том числе по обеспечению мониторинга технического состояния гидротехнического сооружения и выполнению расчета риска гражданской ответственности, а также проведению обучения и аттестации персонала, ответственного за эксплуатацию гидротехнических сооружений (пункты 1.2,1.3,1.5 предписания от 20.04.2012).

Кроме того, исходя из смысла договора согласно пунктам 2.2.2, 2.2.4 и 2.2.5 указанного договора обязанность по обеспечению разработки и своевременного уточнения критериев безопасности гидротехнических сооружений, развитие системы контроля за состоянием гидротехнических сооружений, систематическому анализу причин снижения безопасности гидротехнических сооружений и своевременному осуществлению разработки и реализации мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнических сооружений и их безопасности, а также по предотвращению аварий гидротехнических сооружений возложена на администрацию, а не на ООО «Коммунальное хозяйство-Сервис».

На основании изложенного является правильным вывод суда первой инстанции о неправомерном неисполнении администрацией пунктов 1.2, 1.3 и 1.5 предписания от 20.04.2012, что подтверждает наличие в бездействии администрации события и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суд первой инстанции также посчитал, что оспариваемое постановление вынесено неуполномоченным должностным лицом Ростехнадзора.

Апелляционная коллегия не согласна с указанным выводом по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

В соответствии со статьей 23.31 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 11 статьи 19.5 данного Кодекса.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 статьи 23.31 указанного Кодекса, вправе, в том числе, начальники отделов, заместители начальников отделов, главные государственные инспектора и государственные инспектора территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений (часть 2 статьи 23.31 Кодекса).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфер.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является, в том числе: уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности); органом государственного горного надзора; органом федерального государственного строительного надзора.

В силу пункта 5.3.1.9 указанного Положения в редакции, действовавшей в период проведения проверки, к компетенции указанной Федеральной службы относится контроль за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления).

Как следует из материалов дела, оспариваемое постановление вынесено заместителем начальника отдела государственного энергетического надзора по Тверской области Центрального управления Ростехнадзора Карелиным А.А.

Делая вывод о том, что оспариваемое постановление вынесено неуполномоченным должностным лицом, суд в решении сослался на непредставление доказательств наличия у указанного должностного лица полномочий по осуществлению государственного контроля и надзора в сфере безопасности гидротехнических сооружений.

Вместе с тем из материалов дела не усматривается, что для выяснения указанного обстоятельства суд первой инстанции предлагал ответчику представить документальное подтверждение полномочий лица, вынесшего оспариваемое постановление, запросив у управления в судебных определениях соответствующие доказательства, а ответчик, в свою очередь, не выполнил законные требования суда.

Из представленного в суд апелляционной инстанции положения об отделе государственного энергетического надзора по Тверской области Ростехнадзора от 09.01.2013 следует, что к числу основных задач отдела относится, в том числе, организация и осуществление государственно контроля и надзора на территории Тверской области за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями законодательства, норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления) (пункт 3.1.2 положения).

В соответствии с должностным регламентом заместителя начальника отдела государственного энергетического надзора по Тверской области Ростехнадзора, утвержденным руководителем управления 09.01.2013, в обязанности указанного лица входит организация, проведение проверок и иных мероприятий по надзору и контролю за юридическими лицами требований законодательства в сфере деятельности, в том числе, по государственному надзору и контролю за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями законодательства, норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления) (подпункт 1 пункта 3.8 регламента); составление протоколов об административных правонарушениях и вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях в рамках полномочий, предоставленных КоАП РФ, а также распорядительными актами Ростехнадзора (подпункт 15 пункта 3.8 регламента).

С учетом изложенного следует признать, что оспариваемое постановление вынесено уполномоченным должностным лицом управления.

Вместе с тем суд первой инстанции, оценив характер и степень общественной опасности допущенного административного правонарушения и учитывая конкретные обстоятельства дела, посчитал возможным применить статью 2.9 КоАП РФ.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Указанная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному названным Кодексом, если судья или орган, рассматривающий конкретное дело, признает, что совершенное правонарушение является малозначительным.

Таким образом, применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административном правонарушении является правом суда.

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее - постановления Пленума ВАС РФ № 10) разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Кроме того, согласно абзацу третьему пункта 18.1 названного постановления квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 данного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Таким образом, административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в названном Кодексе конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого предусмотрена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.99 № 11-П отмечено, что санкции штрафного характера должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и дифференциацию ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Материалами дела подтверждается и ответчиком не оспаривается, что заявителем принимаются активные меры к устранению нарушений.

Названные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии со стороны заявителя пренебрежительного отношения к исполнению своих публично-правовых обязанностей и существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. 

Оценив представленные в дело доказательства в их совокупности, судом приняты во внимание характер допущенного правонарушения, тот факт, что ранее заявитель к административной ответственности не привлекался, что действия администрации, выразившиеся в несоблюдении норм законодательства в сфере безопасности гидротехнических сооружений, не повлекли за собой каких-либо тяжких последствий и существенной угрозы общественным интересам, примененная административным органом мера административного взыскания в виде штрафа в размере 400 000 руб. не соответствует тяжести совершенного администрацией правонарушения, что нарушает принцип соразмерности наказания характеру совершенного правонарушения, и носит в данном случае карательный, а не превентивный характер, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о малозначительности совершенного администрацией правонарушения.

В рассматриваемом случае возбуждением дела об административном правонарушении, его рассмотрением и установлением вины лица, его совершившего, достигнуты предупредительные цели административного производства, установленные частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Как разъяснил