Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2013 по делу n А44-6791/2012. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот. Факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализаций установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 2 Определения от 11 июля 2006 года № 353-О «По запросу Псковского областного суда о проверке конституционности положений преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, финансовое регулирование, федеральный бюджет находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты «в», «ж», «з»); защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты «б», «ж» части 1). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

Отнесение защиты прав и свобод человека, социальной защиты к совместному ведению означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. При этом, по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Это предполагает также возможность передачи осуществления части полномочий по предметам совместного ведения, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий.

Подобного рода перераспределение части полномочий осуществляется в рамках определенного Конституцией Российской Федерации предмета совместного ведения, который сам по себе не меняется, а потому передача субъектам Российской Федерации тех или иных полномочий по решению отдельных вопросов, входящих в сферу совместного ведения, не означает их отнесение к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Из пункта 16 ст. 28 Закона РФ от 10.07.1992 года № 3266-1 «Об образовании» к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено установление социальной поддержки различным категориям обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пунктов 2, 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим Федеральным законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Пунктом 1 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ определено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Социальная защита и социальное обеспечение относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации. Между тем пунктом 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения, к которым относится социальная защита и социальное обеспечение, не отнесено решение вопросов о социальное поддержке обучающихся, предоставлении льгот обучающимся на проезд железнодорожным транспортом

Кроме того, пунктом 7 указанной статьи предусмотрено, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Порядок определения расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также установлен статьями 84 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации

В соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате: принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом.

Из абзацев 2, 3 и 6 пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате: принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации; принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Из пунктов 2 и 4 этой же статьи следует, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В то же время, расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзаце шестом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 133 настоящего Кодекса, а также за счет и в пределах субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, предоставляемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в порядке, предусмотренном статьей 133.2 настоящего Кодекса.

Как указано судом выше в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации социальная политика, к которой относится социальная поддержка обучающихся, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В рамках совместного ведения статьей 28 Закона РФ от 10.07.1992 года № 3266-1 «Об образовании» к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено установление социальной поддержки различным категориям обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации, что предполагает разграничение соответствующих финансовых обязательств при осуществлении указанных полномочий.

В соответствии с Правилами предоставления субсидий субъектам Российской Федерации условиями предоставления субсидий было наличие законодательного и (или) иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предоставляющего льготу обучающимся. Право на льготу устанавливалось независимо от места проживания обучающихся и нахождения образовательного учреждения, а также от прохождения маршрута поездки по территориям других субъектов Российской Федерации (подпункт «а»).

Законом № 393-ОЗ была предусмотрена на 2011 год льгота на проезд обучающихся всех видов и форм учебных заведений, при этом социальная поддержка обучающихся, воспитанников федеральных государственных образовательных относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в рамках предметов совместного ведения.

Таким образом, областным законом во исполнение постановления Правительства Российской Федерации была установлена мера социальной поддержки обучающимся в виде льготы на проезд железнодорожным транспортом, в том числе и в отношении обучающихся федеральных государственных образовательных учреждений, поддержка которых относится к полномочиям федеральных органов государственной власти Российской Федерации в рамках предмета совместного ведения. Принятие на уровне субъекта Российской Федерации нормативного акта во исполнение Постановления Правительства при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета на основании абзаца 6 пункта 1 и пункта 4 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Выделить льготы обучающихся федеральных государственных образовательных учреждений или обучающихся средних учебных заведений, иных учащихся не представляется возможным, поскольку законодательством не предусмотрен льготных категорий учащихся в зависимости от формы собственности учебного заведения, его уровня (регионального, федерального или местного) и его вида.

Правительство Российской Федерации, принимая Правила предоставления субсидий на компенсацию потерь в результате предоставления льгот как обучающимся, воспитанникам федеральных государственных образовательных, а также учащихся иных учебных заведений определило источники финансирования обязательств в пропорции - 95 процентов за счет субсидии из федерального бюджета (пункт 7 Правил предоставления субсидий), соответственно, в остальной части - обязательство подлежит финансированию из регионального бюджета.

Как следует из материалов дела дополнительные потери в доходах Общества, возникающих при оказании услуг по перевозке обучающихся, в           2011 году составили 7 320 391 руб. 30 коп.  Новгородской областью в возмещение потерь было возмещено Обществу 5 951 100 руб., из них,                             5 640 300 руб. за счет субсидии, выделенной из федерального бюджета, и                310 800 руб. - за счет средств бюджета Новгородской области.

Учитывая