Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2008 по делу n А13-85/2008. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД  ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001 П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

04 августа 2008 года                  г. Вологда                           Дело № А13-85/2008

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Богатыревой В.А., судей Виноградовой Т.В., Пестеревой О.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Козловой Ю.Н.,

при участии от закрытого акционерного общества «Пекарь» –               Максакова Д.В. по доверенности от 02.07.2008 № 1, Горбачевой И.Н. по доверенности от 18.02.2008 № 2, от главы Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области – главы Шольского поселения Нестерова Сергея Геннадьевича, Колесникова А.В. по доверенности от 15.07.2008 № 10, администрации Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области, Совета Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области – главы Шольского поселения Нестерова Сергея Геннадьевича, Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области – Хлевчука В.Т. по доверенности от 30.11.2005 № 1302,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества «Пекарь» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 июня 2008 года по делу № А13-85/2008 (судья Кудин А.Г.),

у с т а н о в и л:  

закрытое акционерное общество «Пекарь» (далее – ЗАО «Пекарь», общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточнив свои требования, к главе Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области (далее – глава сельского поселения), администрации Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области (далее – администрация сельского поселения) о признании незаконным решения от 19.10.2007 № 207.

Определениями суда от 11.02.2008, от 08.05.2008 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены соответственно Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее – Управление ФАС), Совет Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области (далее – Совет поселения).

Решением Арбитражного суда Вологодской области по делу от 16.06.2008 в удовлетворении заявленных требований общества отказано.

ЗАО «Пекарь» с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, считает, что оспариваемое решение от 19.10.2007  № 207 нарушает право общества на осуществление торговли как уставного вида деятельности, на доступ на товарный рынок, на свободное перемещение товаров на территории Российской Федерации.

Глава сельского поселения в отзыве на апелляционную жалобу и в судебном заседании просит решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, апелляционную жалобу общества – без удовлетворения.

Управление ФАС, Совет поселения отзывы на апелляционную жалобу не представили. В судебном заседании представитель Управления ФАС поддержал доводы апелляционной жалобы общества.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы общества.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, ЗАО «Пекарь» обратилось к главе поселения с заявкой от 25.09.2007 № 17, согласно которой просило установить для разносной мелкорозничной торговли продовольственными товарами с лотков следующие места по адресам: с. Зубово, ул. Набережная, д. 14 (рядом со строением); с. Зубово, ул. Труда, д. 3 (рядом со строением); с. Зубово, ул. Комсомольская, д. 3 (рядом со строением); с. Зубово, ул. Космонавтов, д. 2 (рядом со строением); с. Зубово, ул. Гагарина, д. 10 (рядом со строением), указав, что ведение торговли с лотков не будет осуществляться на проезжей части улиц с.Зубово.

Администрацией поселения и его главой дан ответ от 19.10.2007 № 207, в нем приведена выписка из протокола от 19.10.2007 № 8 Совета поселения, согласно которой Совет Шольского сельского поселения, рассмотрев обращение ЗАО «Пекарь», считает выделенные ранее постановлением главы Шольского сельского поселения от 20.09.2007 № 19 участки достаточными для ведения уличной мелкорозничной торговли.

ЗАО «Пекарь», полагая, что такой ответ не соответствует закону и нарушает его права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований общества, исходил из того, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует действующему законодательству, вместе с тем пришел к выводу о том, что данный акт не нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции обоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обжалуемый обществом ответ представляет собой по форме: письменный документ, выполненный на бланке Администрации поселения с указанием даты и регистрационного номера, подписан Главой поселения (по сути – это отказ в положительном решении заявки общества от 25.09.2007), является актом ненормативного характера (решением) и подлежит рассмотрению в порядке главы 24 данного Кодекса.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, в соответствии с приведенными нормами, а также с положениями статьи 201 данного Кодекса основанием для принятия судом решения о признании незаконными действий (бездействия), решений государственных органов, органов местного самоуправления является одновременно несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 10 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) создание условий для обеспечения жителей города или района услугами торговли относится к вопросам местного значения.

В соответствии с Уставом Шольского сельского поселения, принятого решением Совета Шольского сельского поселения от 04.08.2005 № 5 (далее – Устав), зарегистрированного постановлением Правительства Вологодской области от 19.08.2005 № 928 и опубликованного в приложении к газете «Новый путь» от 30.08.2008, Шольское сельское поселение является муниципальным образованием в составе Белозерского муниципального района Вологодской области, наделено указанным статусом Законом Вологодской области от 06.12.2004 № 1107-ОЗ в административных границах Шольского сельсовета с административным центром в селе Зубово.

Подпунктом 10 пункта 1 статьи 3 Устава к вопросам местного значения поселения отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании стать 16 данного Устава граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления поселения, должностные лица местного самоуправления поселения обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

Структуру органов местного самоуправления Шольского сельского поселения составляют, в том числе: глава Шольского сельского поселения; Совет Шольского сельского поселения; администрация Шольского сельского поселения (статья 17 Устава).

Совет поселения в силу статьи 18 Устава – представительный орган Шольского сельского поселения. Полномочия председателя Совета исполняет глава поселения, обладающий правом решающего голоса.

Администрация поселения является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом, наделенным в соответствии с Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения поселения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий. Администрация поселения обладает правами юридического лица (статья 27 Устава).

Глава поселения является высшим должностным лицом поселения, исполняет полномочия председателя Совета поселения, возглавляет администрацию поселения и руководит ею на принципах единоначалия. Глава поселения в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и Совету поселения (статьи 24 Устава).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 25 Устава глава поселения как высшее должностное лицо поселения представляет последнее в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени поселения.

Согласно подпункту 2 пункта 7 названной статьи Устава глава поселения как глава администрации поселения организует работу администрации поселения, ведет прием граждан, организует рассмотрение их предложений, обращений, заявлений и жалоб, принимает по ним решения.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29.01.92 № 65 «О свободе торговли» (далее – Указ от 29.01.92 № 65) предприятиям независимо от форм собственности, а также гражданам предоставлено право осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специальных разрешений с уплатой установленных платежей и сборов, за исключением торговли оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми и радиоактивными веществами, наркотиками, лекарственными средствами, проездными билетами и другими товарами, реализация которых запрещена или ограничена действующим законодательством (пункт 1).

На основании пункта 4 данного Указа предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений. Торговые предприятия и изготовители независимо от форм собственности, осуществляющие торговлю с лотков и автомашин, обязаны иметь вывеску с указанием местонахождения, профиля и форм организации их деятельности.

Отведение мест торговли названным Указом отнесено к усмотрению органов исполнительной власти.

Следовательно, оспариваемое решение принято исполнительным органом сельского поселения в пределах предоставленных полномочий.

Требование общества установить места торговли с конкретными адресами не основано на законе и ограничивает дискреционные полномочия названных органов. Вместе с тем, оспариваемое решение в части отказа в положительном решении вопроса об отведении любых территорий (не обязательно тех, что указаны в заявке) не соответствует Указу Президента Российской Федерации от 29.01.92 № 65.

Постановлением главы поселения от 20.09.2007 № 19, на которое ссылается администрация поселения, для улучшения обеспечения населения определены временные места мелкорозничной торговли продуктами питания на территории с. Зубово и п. Ивановский: рядом с опорным пунктом милиции по адресу с. Зубово, ул. Пушкинская, д. 45; со зданием бывшего магазина ОАО «Белозерский ЛПХ» по адресу: п. Ивановский, д. 32.

Вместе с тем, названное постановление опубликовано только в первом номере за 2008 год информационной газеты Шольского сельского поселения «Шольские Весточки» (т. 1, л. 137).

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 06.10.2003              № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (пункт 2). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (пункт 3).

Согласно подпункту 4 пункта 1, пункту 7 статьи 32 Устава Шольского поселения муниципальные правовые акты, к которым относятся и постановления главы поселения, подлежат опубликованию (обнародованию) в течение 10 дней со дня их подписания.

На основании подпункта «б» пункта 1 статьи 44, пунктом 3 статьи 47 Закона № 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.

В данном случае Устав Шольского сельского поселения порядка обнародования таких актов не содержит.

С учетом изложенного решение Совета поселения от 29.12.2006 № 127  «О выделении и оборудовании на территории Шольского сельского поселения мест для обнародования», выписку из журнала учета обнародования и опубликования нормативных правовых актов, суд первой инстанции обоснованно оценил как недостаточные для подтверждения факта обнародования постановления главы поселения от 20.09.2007 № 19.

Следовательно, на 19.10.2007 данное постановление главы Шольского