Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2012 по делу n А56-56196/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

08 июня 2012 года

Дело №А56-56196/2011

Резолютивная часть постановления объявлена     06 июня 2012 года

Постановление изготовлено в полном объеме  08 июня 2012 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Шульги Л.А.

судей  Борисовой Г.В., Есиповой О.И.

при ведении протокола судебного заседания: Крыловой А.С.

при участии: 

от заявителя: Дудыревой А.В., дов. от 31.08.2011 № 04-2011

от ответчика: Масекиной К.Ю., дов. от 07.11.2011 № 01/2645

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2955/2012) Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградская область" на решение Арбитражного суда  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.12.2011 по делу № А56-56196/2011 (судья Трохова М.В.), принятое

по заявлению Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградская область"

к Управлению антимонопольной службы по Ленинградской области

3-е лицо: Администрация муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградская область"

о признании незаконными ненормативных актов

установил:

Совет депутатов муниципального образования «Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области»: 188679, Ленинградская область, Всеволожский район, пос. имени Морозова, ул. Спорта, д. 5 (далее - Совет депутатов, заявитель) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными пунктов 2 и 4 решения от 28.07.2011 № Р/04/240 и предписания от 28.07.2011 № П/04/1876-101 по делу № 165-04-254-А/11, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3 (далее – УФАС по ЛО, управление).

Решением от 20.12.2011 суд отказал Совету депутатов в удовлетворении заявления.

Совет депутатов заявил апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.12.2011 по делу № А56-56196/2011 и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, является ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что из системного анализа положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, в связи с чем иные хозяйствующие субъекты лишены возможности заниматься этой деятельностью без присвоения им статуса «специализированной службы», следовательно, принятое Советом депутатов постановление от 22.11.2010 № 38 «Об утверждении Положения «О порядке осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования «Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области» противоречит нормам указанных федеральных законов.

В судебном заседании представитель Совета депутатов поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просит решение отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

Представитель управления против доводов апелляционной жалобы возражал по мотивам, изложенным в отзыве, обжалуемое решение суда считает законным и обоснованным, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела видно, что индивидуальный предприниматель Гудкова О.А. обратилась в УФАС по ЛО с жалобой на действия администрации муниципального образования «Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (далее – Администрация), препятствующие в осуществлении ею предпринимательской деятельности по оказанию услуг по погребению.

На основании жалобы Гудковой О.А. управление приказом от 20.05.2011 № 127 возбудило дело № 165-04-254-А/11 по признакам нарушения Советом депутатов МО «Морозовское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ).

В рамках производства по данному делу антимонопольный орган установил, что 22.11.2010 Советом депутатов во исполнение ранее выданного предписания УФАС по ЛО № П/04/568-25 принято постановление № 38 «Об утверждении положения «О порядке осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования Морозовского городского поселения Всеволожского района Ленинградской области» (далее – Положение № 38), опубликованное в газете «Ладожские новости» № 24 (142) от 15.12.2010.

Согласно пункту 1.3 Положения № 38 погребение умерших и оказание ритуальных услуг по погребению в муниципальном образовании осуществляется муниципальной специализированной службой по оказанию ритуальных услуг, созданной Администрацией, а также иными хозяйствующими субъектами, получившими статус специализированной службы по оказанию ритуальных услуг в порядке, установленном названным Положением.

Порядок получения хозяйствующими субъектами статуса специализированной службы по оказанию ритуальных услуг установлен разделом 2 указанного Положения и подразумевает предоставление хозяйствующими субъектами документов, установленных Положением; заключение соглашения об оказании ритуальных услуг; предоставление Администрации отчетов о произведенных захоронениях; получение разрешения на осуществление захоронения; критерии отклонения заявок, поданными хозяйствующими субъектами на наделение их статусом специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, в том числе: непредставление или представление в ненадлежащей форме документов, установленных пунктом 2.2 раздела 2 Положения № 38; срок, на который хозяйствующему субъекту присваивается статус специализированной службы (6 месяцев).

По результатам рассмотрения материалов проверки УФАС по ЛО приняло решение от 28.07.2011 по делу № 165-04-254-А/11, в пункте 2 которого признало в действиях Совета депутатов нарушение пункта 3 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ; в пункте 4 указало на необходимость выдачи Совету депутатов предписания об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.

Предписанием от 28.07.2011 Управление обязало Совет депутатов отменить постановление от 22.11.2010 № 38 «Об утверждении положения «О порядке осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования Морозовского городского поселения Всеволожского района Ленинградской области».

Не согласившись с решением управления от 28.07.2011 по делу № 165-04-254-А/11 в части пунктов 2, 4, а также с вынесенным предписанием от 28.07.2011, Совет депутатов обратился с заявлением в арбитражный суд.

Признав, что постановление от 22.11.2010 № 38 «Об утверждении положения «О порядке осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования Морозовского городского поселения Всеволожского района Ленинградской области» противоречит нормам Закона № 8-ФЗ, и как следствие, свидетельствует о нарушении заявителем пункта 3 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, суд первой инстанции отказал Совету депутатов в удовлетворении заявления.

Изучив материалы дела, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Совета депутатов по следующим основаниям.

Согласно статье 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и их должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты.

В силу подпункта 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Из указанных норм следует, что акты, в том числе, органов местного самоуправления подлежат антимонопольному контролю в том случае, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках.

Статьей 17 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают муниципальные предприятия и учреждения, финансируют муниципальные учреждения, формируют и размещают муниципальные заказы, а также устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статья 51 этого Закона предусматривает право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участия в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 25 Закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Как правильно указал суд первой инстанции, из указанной нормы Федерального закона не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

В силу требований статьи 29 Закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Из буквального толкования положений данной статьи следует, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

В статье 9 Закона № 8-ФЗ указан гарантированный перечень услуг по погребению, предусмотрен порядок возмещения специализированной службе по вопросам похоронного дела стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению.

В целях выполнения Федерального закона РФ № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в части предоставления гарантий гражданам издан Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», пунктом первым которого установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 указанного Закона, и не имеют оснований для отказа в предоставлении данных услуг.

При этом пунктом 2 Указа предусмотрена обязанность, в том числе, и органов местного самоуправления, по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных пунктом 1 Указа.

Из совокупности указанных норм следует, что ритуальные услуги, входящие в гарантированный перечень услуг по погребению, не являются предпринимательской деятельностью, так как оказываются гражданам безвозмездно, а средства, потраченные на оказание этих услуг, впоследствии возмещаются специализированной организации за счет соответствующих бюджетов. При этом бюджетные средства по своему определению (согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации) предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

На основании изложенного, суд первой инстанции правильно признал, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Закон № 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Статьей 6 Закона № 8-ФЗ закреплено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со статьей 10 данного Закона родственникам умершего, осуществившим погребение за счет собственных