Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 по делу n А12-19591/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

«Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Согласно пункту 1 статьи 31 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ историко-культурная экспертиза проводится до начала землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов.

Согласно статье 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

В силу пункта 2 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается   режим   использования  земель,   ограничивающий   строительство   и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Постановлением главы администрации Волгоградской области от 04.06.2007 № 942 утверждены зоны охраны Мамаева кургана - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения.

В пределах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения Мамаев курган все строительство и другие работы подлежат согласованию с федеральным и региональным исполнительными органами, специально уполномоченными в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с Режимом использования земель в границах зоны регулируемой застройки и хозяйственной деятельности Мамаева кургана - места ожесточенных боев в 1942 - 1943 гг. - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения (категория «Б») зона регулируемой застройки и хозяйственной деятельности категории «Б» должна служить буфером между территорией Мамаева кургана и массивами жилой и промышленной застройки к северу, востоку от объекта культурного наследия федерального значения.

В пределах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности категории «Б» все строительство и другие работы подлежат согласованию с федеральным и региональным исполнительным органом, специально уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Из чего суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, о том, что строительные работы в указанной зоне охраны могут проводиться при условии согласования их проведения с федеральным и региональным органами охраны объектов культурного наследия.

Согласно Положению о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации, утвержденному приказом Минкультуры России от 14.11.2011 № 1059 и распространяющему свое действие на Нижне-Волжское правление Минкультуры России, таким федеральным органом на территории Волгоградской области в рассматриваемом периоде являлось Нижне-Волжское управление Минкультуры России.

Вместе с тем   ни при выдаче разрешения на строительство,  администрацией Волгограда, ни при начале строительных работ заказчик - общество с ограниченной ответственностью «АЦ «Русь-Авто» или подрядчик - закрытое акционерное общество «Казпромволга» документы для проведения согласования с региональным органом охраны объектов культурного наследия - комитетом по культуре администрации Волгоградской области (впоследствии министерство культуры Волгоградской области) и федеральным органом охраны объектов культурного наследия - Нижне-Волжским управлением Минкультуры России не направляли и такого согласования не получали.

В связи с чем, проведение в данной зоне строительных работ без согласования с Нижне-Волжским управлением Минкультуры России, а также комитетом по культуре администрации  Волгоградской   области,   предусмотренного   постановлением   главы администрации Волгоградской области от 04.06.2007 № 942, является грубым нарушением требований, установленных данным постановлением.

Более того, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2009 № 11596/09 по делу № А12-6155/07-С59 сформирована правовая позиция, согласно которой в пределах охранной зоны Мамаева кургана - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения, строительство объектов и другие работы подлежат согласованию с федеральным и региональным исполнительным органом, специально уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Если такого согласования не имеется, нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц и публичные интересы.

Режимы использования земель в данной зоне установлены для жилой и промышленной зон. Земельный участок, на котором осуществляется строительство, относится, в соответствии с генеральным планом Волгограда, утвержденным решением Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 № 47/1112, к общественно-деловой зоне и, одновременно, к зонам ограничений на использование территории Волгограда (часть 7 раздела 5.4.1 генерального плана), а историко-мемориальный комплекс «Героям Сталинградской битвы» на Мамаевом кургане разделом 5.3 Генерального плана отнесен к главным структурным элементам.

Кроме того, действия администрации Волгограда при выдаче оспариваемого разрешения противоречат требованиям, установленным Положением о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.01.2010 № 2.

Данное Положение определяет порядок согласования с Министерством культуры Российской Федерации проектов генеральных планов, поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений (далее - градостроительная документация), а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

В соответствии с частью 3 указанного Положения градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, подлежат согласованию с министерством до утверждения представительным органом местного самоуправления правил землепользования и застройки этой территории.

Таким образом, процедура согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, проекта строительных работ в зонах охраны объектов культурного наследия прямо предусмотрена федеральным законодательством.

Судами при рассмотрении дела № А12-5488/2012 установлено, что из части 3.3 «Учреждения общественной застройки» разработанного МУП АПО «Горпроект» проекта планировки усматривается, что границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границы зон с особыми условиями использования территорий на проектируемой территории не установлены.

Данный раздел проекта противоречит вступившему в силу постановлению главы администрации Волгоградской области от 04.06.2007 № 942, несмотря на то, что градостроительные регламенты и режимы использования земель с учетом границ территорий объекта культурного наследия и зон его охраны должны были быть предметом рассмотрения при разработке проекта планировки.

Несмотря на вступившее в силу постановление администрации Волгоградской области от 04.06.2007 № 942 «Об утверждении границ зон охраны Мамаева кургана -объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения» комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда 05.09.2007 в своем заключении № РГ-441-07 указал, что градостроительные регламенты, границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границы вновь выявленных объектов культурного наследия не установлены.

В связи с чем, судом первой инстанции был сделан правомерный вывод о том, что решение администрации Волгограда о выдаче обществу с ограниченной ответственностью   «АЦ «Русь-Авто» разрешения на строительство от 30.06.2011 № RU 3401000-131 /Ко/11 рпм   не    соответствует          вышеуказанным законодательным и иным нормативным правовым актам, принято в соответствии с признанными судом недействительными постановлениями администрации Волгограда от 17.11.2008 № 2402 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» и от 23.04.2008 № 794 «Об утверждении проекта планировки, совмещенного с проектом межевания», нарушает права и законные интересы заявителя в сфере осуществляемой им экономической деятельности, установленной Общероссийским классификатором видов экономической деятельности «75.11.12 Деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (республиках, краях, областях)».

Так же суд дал правомерную оценку доводу, о неподведомственности спора арбитражному суду.

Согласно пункту 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды также рассматривают и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В соответствии со статьями 197 - 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предметом оспаривания по указанной категории дел, вытекающих из публичных правоотношений, могут быть правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Под ненормативным правовым актом понимается односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

В данном случае предметом данного конкретного спора является разрешение на строительство от 30.06.2011 № RU 3401000-131 /Ко/11 рпм, выданное администрацией Волгограда обществу с ограниченной ответственностью «АЦ Русь-Авто».

Указанное разрешение на строительство является ненормативным правовым актом органа местного самоуправления, поскольку носит властно-распорядительный характер, а содержащееся в нем разрешение строительство объекта капитального строительства затрагивает права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, влечет правовые последствия.

Указанное оспариваемое разрешение на строительство соответствует понятию ненормативного акта, сложившемуся в судебно-арбитражной практике. Так, ненормативный акт является по существу индивидуальным актом, адресованным одному или нескольким лицам, и порождает для лица гражданские права и обязанности. Кроме того, лица, участвующие в деле, обладают статусом юридического лица.

При рассмотрении материалов дела, коллегией апелляционной инстанции не установлено пропуска срока на обжалование, потому как, Нижне-Волжское управление Минкультуры России узнало только 14.05.2012 в предварительном судебном заседании по делу А12-5488/2012 после представления его другой стороной в материалы дела.

Однако, доказательств обратного ни в суд первой, ни апелляционной инстанции не представлено.

Судом первой инстанции полно установлены все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, как того требует статья 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана верная правовая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмену судебного акта в любом случае, не выявлено.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

    решение арбитражного суда Волгоградской области от «13» августа 2014 года по делу № А12-19591/2012 оставить без изменения, а апелляционные жалобы без удовлетворения.

   Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через  арбитражный суд первой инстанции.

  Председательствующий                                                              С.А. Кузьмичев

 Судьи                                                                                            Ю.А. Комнатная

                                                                                                        М.Г. Цуцкова