Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2008 по делу n А12-7291/08-С24. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД 410031, Россия, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 74

===============================================================

Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕ арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Саратов                                                                                          Дело № А12-7291/08-С24

29 августа 2008 года

Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 августа 2008 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Борисовой Т.С.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания       Базуновой О.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 24 июня 2008 года по делу          № А12-7291/08-С24 (судья Ильинова О.П.)

по заявлению администрации Волгограда (г.Волгоград)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г.Волгоград),

заинтересованные лица: Департамент жилищно-коммунального и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда (г.Волгоград),

Департамент муниципального имущества администрации Волгограда (г.Волгоград),

Муниципальное учреждение «ЖКХ Советского района Волгограда» (г.Волгоград),

Муниципальное учреждение «ЖКХ Кировского района Волгограда» (г.Волгоград),

Муниципальное учреждение «ЖКХ Краснооктябрьского района Волгограда»                         (г.Волгоград),

Муниципальное учреждение «ЖКХ Тракторозаводского района Волгограда»                        (г.Волгоград),

Муниципальное учреждение «ЖКХ Дзержинского района Волгограда» (г.Волгоград),

Муниципальное учреждение «ЖКХ Ворошиловского  района Волгограда» (г.Волгоград),

Муниципальное учреждение «ЖКХ Центрального  района Волгограда» (г.Волгоград),

Муниципальное учреждение «ЖКХ Красноармейского  района Волгограда» (г.Волгоград),

о признании недействительными решения от 28.01.2008 г. и предписания от 28.01.2008 г. № 930,

  УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Волгоградской области обратилась администрация города Волгограда (далее - администрация, заявитель) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее – УФАС по Волгоградской области, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 28.01.2008г. № 930 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 28.01.2008г. № 930.

Решением суда первой инстанции от 02.07.2008г. требования заявителя удовлетворены.

Антимонопольный орган не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований администрации отказать.

Администрация против удовлетворения апелляционной жалобы возражает. Отзыв не представила.

Представители участвующих в деле лиц в судебное заседание не явились. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 АПК РФ, что подтверждается уведомлениями о вручении почтовых отправлений № 95343 9, № 95346 0, № 95334 7, № 95339 2, № 95338 1, № 65350 7, № 95342 2, № 95349 1, № 95344 6, № 95337 8, № 95340 8, № 95335 4, № 95348 4, № 95341 5, № 95347 7, № 95345 3, № 95338 5. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 16 марта 2006 года администрацией Волгограда вынесено распоряжение № 185-р «Об одобрении типовых структуры и устава муниципальных учреждений жилищно-коммунального хозяйства районов Волгограда» (л.д.18-24).

28 января 2008 года УФАС по Волгоградской области вынесено решение № 930 о нарушении антимонопольного законодательства (л.д.27-30).

Указанным решением установлен факт нарушения администрацией Волгограда части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». По мнению антимонопольного органа, нарушение выразилось в одобрении типовых уставов муниципальных учреждений жилищно-коммунального хозяйства районов Волгограда, а также их применение для внесения изменений и дополнений в действующие Уставы, для определения географических границ рынка управления многоквартирными домами, в пределах которых МУ ЖКХ района Волгограда могут осуществлять деятельность, которая приводит к недопущению конкуренции между ЖКХ районов Волгограда и создают возможность в границах локальных рынков в одностороннем порядке воздействовать на условия обращения.

Кроме того, антимонопольный орган пришёл к выводу, что администрацией допущено нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», которое выразилось в наделении Департамента ЖКХ и ТЭК администрации Волгограда правом совмещения функций местного самоуправления с функциями хозяйствующего субъекта.

28 января 2008 года УФАС по Волгоградской области выдано предписание № 930 о совершении действий, направленных на устранение нарушения антимонопольного законодательства посредством внесения в распоряжение от 16.03.2006г. № 185-р и действующие Уставы соответствующих изменений (л.д.31).

Не согласившись с указанным решением и предписанием антимонопольного органа, администрация оспорила их в судебном порядке.

Суд первой инстанции счёл обоснованными доводы заявителя и удовлетворил его требования.

Апелляционная коллегия полагает, что выводы суда первой инстанции соответствуют закону и подтверждены собранными по делу доказательствами.

Согласно статье 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Частные и бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом. Частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономно­го учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

В соответствии с пунктом 1.10. типового устава МУ ЖКХ районов Волгограда, одобренного Распоряжением администрации от 16.03.2006г. № 185-р, «Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации». Согласно выписке из реестра получателей бюджетных средств, предоставленной Департаментом финансов администрации Волгограда, МУ ЖКХ районов Волгограда являются получателями бюджетных средств.

Апелляционная коллегия согласна с выводом суда первой инстанции, что МУ ЖКХ районов Волгограда являются не автономными, а бюджетными учреждениями. В связи с этим несостоятельной является ссылка антимонопольного органа на статью 9 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», поскольку МУ ЖКХ районов Волгограда не относятся к виду муниципальных учреждений, особенности правового положения которых определяются указанным Федеральным законом.

По мнению УФАС по Волгоградской области, самостоятельность хозяйствующих субъектов - МУ ЖКХ районов Волгограда в доступе на рынок в другой район Волгограда ограничена. В обоснование своих доводов антимонопольный орган ссылается на  пункт 2.1. Типового устава МУ ЖКХ районов Волгограда, в соответствии с которым рынок услуг по управлению многоквартирными домами в границах Волгограда искусственно поделен по административно-территориальному принципу между районами города.

Суд первой инстанции дал правильную оценку указанному доводу УФАС по Волгоградской области, сочтя его ошибочным.

Основной функцией МУ ЖКХ районов Волгограда является управление коммунальным и дорожным хозяйством, включая объекты внешнего благоустройства, проведение комплекса работ по благоустройству территории и капитальному ремонту жилищного фонда, управление многоквартирными домами.

Вместе с тем, согласно пункту 2.3. типовых уставов МУ ЖКХ районов Волгограда учреждение может осуществлять другие виды деятельности, не запрещенные действующим законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» товарный рынок это - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Как правильно указал суд первой инстанции, в соответствии с названным федеральным законом границы товарного рынка определяются не в зависимости от административно-территориального деления, а на основе экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами. Причем при определении   географических границ рынка (как товарного в узком смысле слова, так и    финансового) следует учитывать не только соответствующую возможность (в том числе экономическую и техническую) приобретателя товара, но и целесообразность такого приобретения.

Переданное администрацией Волгограда в лице Департамента муниципального имущества имущество закрепляется за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления, согласно акту приема-передачи. В состав имущества входят жилой фонд, дороги, тротуары, искусственные сооружения, сети ливневой и дренажной канализации, зеленые насаждения их инженерные коммуникации, объекты внешнего благоустройства, другие объекты, которые территориально расположены в границах определенных районов Волгограда.

Апелляционная коллегия согласна с выводом суда первой инстанции, что товарный рынок услуг определен не территориальными границами, а технической и экономической возможностью и целесообразностью оказания услуг по управлению именно имуществом, которое передавалось МУ ЖКХ районов Волгограда при их создании на праве оперативного управления.

Согласно пункту 2.1. типового устава МУ ЖКХ районов Волгограда, одобренного Распоряжением администрации от 16.03.2006г. № 185-р «основными целями деятельности Учреждения является управление коммунальным и дорожным хозяйством, включая объекты внешнего благоустройства, проведение комплекса работ по благоустройству территории и капитальному ремонту жилищного фонда, управление многоквартирными домами (за исключением домов, собственники помещений в которых выбрали способы управления домами, исключившие участие учреждения) в границах района Волгограда».

Пункт 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ» гласит, что в соответствии с законом (пункт 1 статьи 49, пункт 3 статьи 50, пункт 1 статьи 120, пункт 2 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальное учреждение обладает специальной (целевой) правоспособностью.

В соответствии с абзацем вторым пункта 3 статьи 50 ГК РФ некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, для которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что учредитель, определяя цели деятельности муниципального учреждения, вправе определить и территорию, на которой эта деятельность будет преимущественно осуществляться.

Постановлением администрации Волгограда от 28.10.2003г. № 1195 «О функциях Депар­тамента ЖКХ и ТЭК администрации Волгограда, Департамента городского хозяйства администра­ции Волгограда и Департамента муниципального имущества администрации Волгограда» в функции департамента ЖКХ и ТЭК внесены изменения в части прекращения полномочий по управлению и распоряжению муниципальным имуществом; созданию, реорганизации и ликвидации муниципаль­ных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Данные функции переданы Департа­менту муниципального имущества. За Департаментом ЖКХ и ТЭК администрации Волгограда сохранены функции оперативного и отраслевого контроля, среди которых - оперативное управление жилищно-коммунальным хозяйством.

Постановлением администрации от 14.07.2006г. № 1499 «О разграничении полномочий между Департаментом ЖКХ и ТЭК администрации Волгограда и Департаментом муниципального имущества администрации Волгограда в целях реализации положений Жилищного кодекса РФ» за Департаментом ЖКХ и ТЭК администрации Волгограда закреплена также функция отраслевого контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе муниципального жилищного фонда.

Пунктом 2.2.25 Положения «О департаменте ЖКХ и ТЭК администрации Волгограда», утвержденного Решением Волгоградской городской думы от 06.02.2008г. № 57/1443, департамент наделен функцией оперативного управления муниципальными учреждениями, входящими в систему Волгограда.

Согласно пункту 1.2. Решения Волгоградской городской думы от 06.02.2008г. №57/1443 возложение на Департамент ЖКХ и ТЭК администрации Волгограда обязанности по оперативному руководству деятельностью