Постановление Государственного Совета Республики Коми от 24.06.2010 № IV-7/141

 



                           РЕСПУБЛИКА КОМИ                            

                        ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ                         

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ                             


       Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации        
     с запросом о толковании статей 12, 130 и части 1 статьи 132      
                   Конституции Российской Федерации                   


      Государственный Совет Республики Коми, руководствуясь  частью  5
статьи  125  Конституции  Российской Федерации, пунктом 4 части первой
статьи  3,  статьей  105  Федерального  конституционного  закона    "О
Конституционном Суде Российской Федерации",

      постановляет:

      1. Обратиться  в  Конституционный  Суд  Российской  Федерации  с
запросом  о толковании статей 12, 130 и части 1 статьи 132 Конституции
Российской Федерации в отношении обеспечения  местным  самоуправлением
самостоятельного   решения   населением  вопросов  местного  значения,
владения, пользования и распоряжения муниципальной  собственностью,  а
также  в  отношении  права  на  финансовую  самостоятельность  органов
местного самоуправления (текст запроса прилагается).
      2. Поручить кандидату юридических наук,  заместителю  начальника
Государственно-правового    управления   Главы   Республики   Коми   и
Правительства  Республики  Коми   Четвериковой   Ларисе   Владимировне
представлять  Государственный  Совет  Республики Коми при рассмотрении
данного запроса в Конституционном Суде Российской Федерации.
      3.   Направить   данное   Постановление    и    текст    запроса
законодательным   (представительным)  органам  государственной  власти
субъектов Российской Федерации.
      4. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.


Председатель Государственного Совета
Республики Коми          М.Д. Истиховская


г. Сыктывкар
24 июня 2010 года
N IV-7/141



      Конституционный Суд
      Российской Федерации


                                   ЗАПРОС                             
              о толковании статей 12, 130 и части 1 статьи 132        
                      Конституции Российской Федерации                
                                                                      
      Государственный  Совет  Республики  Коми  (Республика  Коми,  г.
Сыктывкар,  ул.  Коммунистическая,  дом  8),  руководствуясь  частью 5
статьи 125 Конституции Российской Федерации, пунктом  4  части  первой
статьи   3,   статьей  105  Федерального  конституционного  закона  "О
Конституционном Суде Российской Федерации", просит Конституционный Суд
Российской  Федерации  дать толкование статей 12, 130 и части 1 статьи
132 Конституции Российской Федерации в  части  признания  за  органами
местного  самоуправления  права  на  самостоятельное  решение с учетом
финансовых возможностей местных бюджетов вопросов,  находящихся  в  их
компетенции.
      Основанием  для  обращения  в  Конституционный  Суд   Российской
Федерации является неопределенность в понимании, а, следовательно, и в
реализации положений статей 12, 130 и части 1 статьи  132  Конституции
Российской  Федерации  (в  части  самостоятельности  органов  местного
самоуправления в решении вопросов местного значения с учетом права  на
самостоятельное   формирование,   утверждение  и  исполнение  местного
бюджета),   а   также   необходимость   предупреждения   неправильного
истолкования  указанных  норм  Конституции Российской Федерации, в том
числе судебной практикой.
      Конституция    Российской    Федерации,     закрепляя     основы
конституционного   строя   Российской  Федерации,  устанавливает,  что
местное  самоуправление  является  необходимой  формой   осуществления
народом   своей  власти,  в  Российской  Федерации  оно  признается  и
гарантируется и в пределах своих полномочий самостоятельно (статья  12
Конституции  Российской  Федерации).  Местное  самоуправление согласно
Конституции Российской Федерации обеспечивает самостоятельное  решение
населением   вопросов   местного  значения,  владение,  пользование  и
распоряжение  муниципальной  собственностью  (статья  130  Конституции
Российской    Федерации);    его   органы   самостоятельно   управляют
муниципальной  собственностью,  формируют,  утверждают   и   исполняют
местный   бюджет,  устанавливают  местные  налоги  и  сборы,  а  также
самостоятельно решают иные вопросы местного значения (часть  1  статьи
132 Конституции Российской Федерации).
      Согласно статьям 1 и 2 Федерального закона  от  6  октября  2003
года  N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации"  местное  самоуправление  составляет  одну  из
основ  конституционного  строя  Российской  Федерации и обеспечивается
через самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через
органы  местного  самоуправления  вопросов местного значения, при этом
вопросы местного значения определены как вопросы,  решение  которых  в
соответствии   с   Конституцией   Российской   Федерации  и  названным
федеральным  законом  осуществляется  населением  и   (или)   органами
местного самоуправления самостоятельно. Органы местного самоуправления
самостоятельно устанавливают нормативы расходов  местных  бюджетов  на
решение  вопросов  местного  значения  (часть 2 статьи 53 Федерального
закона "Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в
Российской Федерации").
      Согласно  пункту  1  статьи  86  Бюджетного  кодекса  Российской
Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают
в  результате  принятия  муниципальных  правовых  актов  по   вопросам
местного   значения   и   иным  вопросам,  которые  в  соответствии  с
федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.
      Таким образом,  с  учетом  принципа  самостоятельности  местного
самоуправления  при  принятии органом местного самоуправления решения,
требующего   выделения   средств   местного   бюджета,   должен   быть
урегулирован  вопрос  об  обеспечении  его  реализации путем выделения
соответствующих средств местного бюджета.
      В частности, в соответствии со статьей  20  Федерального  закона
"Об  общих  принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации"  установление  за  счет  средств   бюджета   муниципального
образования  дополнительных  мер  социальной  поддержки  и  социальной
помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости  от  наличия  в
федеральных   законах   положений,  устанавливающих  указанное  право,
определение их видов и объема находится в компетенции органов местного
самоуправления,  которые  решают указанные вопросы с учетом финансовых
возможностей местных бюджетов.
      Полагаем, что реализация органом местного  самоуправления  своих
прав   на   осуществление   правового   регулирования   предоставления
дополнительных мер социальной поддержки отдельным  категориям  граждан
является  реализацией  положений  Конституции  Российской  Федерации о
самостоятельном  решении  органами  местного  самоуправления  вопросов
местного  значения.  Установление  и отмена такого рода мер социальной
поддержки в  силу  их  дополнительного  (субсидиарного)  характера  по
отношению  к  мерам  социальной поддержки, предусмотренным федеральным
законодательством и законодательством субъектов Российской  Федерации,
относится к компетенции органов местного самоуправления. Данные выводы
подтверждаются позицией Конституционного  Суда  Российской  Федерации,
выраженной в Определении от 17 октября 2006 года N 405-О.
      Однако на практике имеет место  неоднозначность  правоприменения
одного  их  основных  принципов  функционирования  института  местного
самоуправления, каким  является  принцип  самостоятельности,  в  части
осуществления  органами  местного  самоуправления  правомочий в рамках
собственной  компетенции  при  условии,  что  самостоятельное  решение
органами    местного   самоуправления   вопросов   местного   значения
осуществляется в соответствии с федеральным законодательством.
      Указанная   неоднозначность   не    только    не    способствует
единообразному пониманию и правоприменению принципа самостоятельности,
а, следовательно, и ответственности за собственные решения  органов  и
должностных   лиц   местного   самоуправления,   но   и   приводит   к
непредсказуемым последствиям для  органов  местного  самоуправления  и
лиц, в отношении которых осуществляется регулирующее воздействие.
      Так,   имеют    место    различные    подходы    к    толкованию
самостоятельности   местного  самоуправления  в  рамках  осуществления
судебного нормоконтроля, выраженные, в частности, в судебных  решениях
(а  именно  в  решении  Удорского  районного суда Республики Коми от 5
октября 2009 года по делу N 2-316/09, в постановлении Конституционного
Суда  Республики  Коми  от  20  мая  2010  года)  по  одному и тому же
предмету спора.
      Совет муниципального района "Удорский"  своим  решением   от  28
апреля  2007  года  N  2-3  "О мерах социальной поддержки специалистов
муниципальных учреждений муниципального района "Удорский",  работающих
и  проживающих  в  сельской  местности  и  поселках  городского  типа"
установил  меры  социальной   поддержки   специалистам   муниципальных
учреждений,   в   том   числе  специалистам  муниципальных  учреждений
здравоохранения, а решением от 15 апреля 2009 года  признал  указанное
решение утратившим силу.
      В  соответствии  с   решением   Совета   муниципального   района
"Удорский"  от 15 апреля 2009 года N 21-2 "О признании утратившим силу
решения Совета муниципального района "Удорский"  от  28  апреля   2007
года  N  2-3  "О мерах социальной поддержки специалистов муниципальных
учреждений муниципального района "Удорский", работающих и  проживающих
в  сельской  местности  и  поселках городского типа" с 1 мая 2009 года
были  отменены  меры  социальной  поддержки  по  оплате  за  жилье   и
коммунальные  услуги,  которые предоставлялись за счет средств бюджета
муниципального   образования    муниципального    района    "Удорский"
специалистам  муниципальных  учреждений,  работающим  и  проживающим в
сельской местности, в том числе специалистам муниципальных  учреждений
здравоохранения.
      И первое, и второе решения приняты Советом муниципального района
"Удорский"  в  пределах  компетенции  органа местного самоуправления в
соответствии с Федеральным законом  "Об  общих  принципах  организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
      Удорский районный суд  Республики  Коми  своим  решением   от  5
октября 2009 года, вступившим в законную силу 15 октября 2009 года, по
гражданскому делу по заявлению прокурора Удорского  района  Республики
Коми о признании решения Совета муниципального района "Удорский" от 15
апреля 2009 года N 21-2 противоречащим  федеральному  законодательству
и недействующим со дня принятия признал не противоречащим федеральному
законодательству вышеуказанное  решение  Совет  муниципального  района
"Удорский"  от 15 апреля 2009 года N 21-2, оставив заявление прокурора
Удорского   района   Республики   Коми   без   удовлетворения.   Судом
установлено,   что  в  соответствии  с  федеральным  законодательством
компетенция  по  принятию  нормативных  правовых  актов,  регулирующих
порядок  предоставления  с 1 января 2005 года мер социальной поддержки
медицинских  работников  муниципальных  организаций   здравоохранения,
работающих  и  проживающих  в сельской местности и поселках городского
типа,  принадлежит   органам   местного   самоуправления,   при   этом
федеральное   законодательство   не   возлагает   на  органы  местного
самоуправления обязанность по предоставлению указанных мер  социальной
поддержки  данным  категориям  граждан,  определение их видов и объема
находится  в  компетенции  органов  местного  самоуправления,  которые
решают  указанные  вопросы  с  учетом  финансовых возможностей местных
бюджетов. То есть Удорский районный суд постановил, что предоставление
мер   социальной   поддержки   медицинским   работникам  муниципальных
организаций  здравоохранения,  работающим  и  проживающим  в  сельской
местности  и поселках городского типа, является самостоятельным правом
органов местного самоуправления. Данная  позиция  Удорского  районного
суда  Республики  Коми  основана  и  на  положениях законодательства о
самостоятельности органов местного самоуправления в  решении  вопросов
формирования и исполнения местного бюджета.
      Таким образом, Удорский районный суд Республики  Коми  обосновал
свое   решение   конституционно-правовым   статусом  органов  местного
самоуправления,   основополагающими   элементами   которого   являются
самостоятельность органов местного управления при принятии нормативных
правовых актов, а также финансовая самостоятельность органов  местного
самоуправления,    которая    выражается    в   праве   самостоятельно
формировать, утверждать и исполнять местный бюджет с учетом  имеющихся
на   территории   отдельного   муниципального  образования  финансовых
возможностей.
      Конституционным Судом  Республики  Коми  20  мая  2010  года  по
заявлению  Прокурора  Республики Коми было рассмотрено дело о проверке
соответствия решения Совета муниципального  района  "Удорский"  от  15
апреля  2009  года  N 21-2 "О признании утратившим силу решения Совета
муниципального района "Удорский" от 28 апреля   2007  года  N  2-3  "О
мерах   социальной  поддержки  специалистов  муниципальных  учреждений
муниципального района "Удорский", работающих и проживающих в  сельской
местности  и  поселках  городского типа" в части отмены мер социальной
поддержки  специалистов   муниципальных   учреждений   здравоохранения
Конституции  Республики Коми. По результатам рассмотрения дела принято
постановление Конституционного Суда Республики Коми  от  20  мая  2010
года,  согласно  которому  вышеуказанное решение Совета муниципального
района "Удорский" признано недействительным и не подлежащим применению
на   том   основании,  что  оно  противоречит  положениям  Конституции
Республики  Коми  (статье  11,  статье  40  и  статье  65  Конституции
Республики  Коми),  поскольку  отменяет  ряд  установленных  ранее мер
социальной поддержки медицинских работников,  проживающих  в  сельской
местности.
      Однако ни статья 11, ни статья  40,  ни  статья  65  Конституции
Республики Коми, на основании которых Конституционным Судом Республики
Коми  решение  Совета  муниципального   района   "Удорский"   признано
неконституционным, не регулируют вопросы предоставления мер социальной
поддержки медицинских работников, проживающих  в  сельской  местности.
Приведенные   Конституционным   Судом   Республики   Коми  в  качестве
обоснований  для  принятия  им  решения   от   20   мая    2010   года
конституционные  положения  (статьи  2,  18,  54,  55 и 57 Конституции
Российской Федерации; статьи 11, 40 и 65 Конституции Республики  Коми)
по   своему   смыслу   не   связаны  с  конституционными  положениями,
определяющими конституционно-правовой статус местного  самоуправления,
и   не  могут  влиять  на  реализацию  Советом  муниципального  района
"Удорский" права на самостоятельное  правовое  регулирование  вопросов
местного  значения  в соответствии с федеральным законодательством и с
учетом возможностей местного бюджета.
      В соответствии с частью шестой статьи 63 Основ  законодательства
Российской   Федерации   об   охране   здоровья  граждан  (в  редакции
Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) меры  социальной
поддержки  медицинских  и  фармацевтических  работников  муниципальных
организаций   здравоохранения   устанавливаются   органами    местного
самоуправления.
      То есть федеральным законодателем в условиях  изменения  системы
предоставления  льгот  и  мер  социальной  поддержки гражданам решение
вопросов социальной поддержки медицинских работников было  отнесено  к
соответствующему уровню публичной власти с учетом того, в чьем ведении
находятся соответствующие организации здравоохранения.
      При  этом  ни  статья  63  Основ   законодательства   Российской
Федерации  об  охране  здоровья  граждан,  ни  нормы  каких-либо  иных
федеральных правовых актов не определяют виды мер социальной поддержки
для  медицинских  работников муниципальных организаций здравоохранения
и не устанавливают императивных предписаний по объему  предоставляемых
органами местного самоуправления медицинским работникам мер социальной
поддержки, а также сроков их установления.
      Таким образом, указанное  положение  Основ  законодательства  об
охране  здоровья граждан следует понимать в контексте конституционного
принципа  самостоятельности  органов   местного   самоуправления   как
правомочие,  которое  органы  местного  самоуправления  вправе  в силу
отсутствия императивных предписаний в рамках своей компетенции (статья
20  Федерального  закона  "Об  общих  принципах  организации  местного
самоуправления в Российской Федерации") устанавливать в качестве  меры
социальной  поддержки  и  социальной  помощи  для  отдельных категорий
граждан. Полагаем, что часть шестая статьи 63  Основ  законодательства
об  охране  здоровья,  основанная на закрепленных в статьях 12, 130, и
части  1  статьи  132  Конституции  Российской   Федерации   гарантиях
самостоятельности  местного  самоуправления, определила только уровень
организационно-правовой формы управления вопросом социальной поддержки
медицинских  работников, а именно в отношении работников муниципальных
учреждений - местный уровень.
      Принцип самостоятельности органов  местного  самоуправления  как
уровня  публичной  власти  в  части  правового  регулирования вопросов
местного  значения,  осуществляемого  в  соответствии  с   федеральным
законодательством, предопределяет такие стадии правового регулирования
общественных отношений, как установление  правил  поведения  (принятие
правовых  норм), изменение правил поведения (изменение правовых норм),
прекращение регулирования (признание правовых норм утратившими силу).
      Стабильность  данного  принципа  гарантирована  конституционными
положениями (статьи 12, 130, часть 1 статьи 132 Конституции Российской
Федерации).
      Совет  муниципального  района   "Удорский"   при   осуществлении
правового  регулирования,  то  есть  при принятии решения от 28 апреля
2007  года  N  2-3  "О   мерах   социальной   поддержки   специалистов
муниципальных  учреждений муниципального района "Удорский", работающих
и проживающих в сельской местности  и  поселках  городского  типа",  а
также  при  принятии решения от 15 апреля 2009 года N 21-2 о признании
указанного решения  утратившим  силу  осуществлял  свои  полномочия  в
строгом   соответствии  с  упомянутым  принципом  самостоятельности  и
ответственности (в том числе финансово-бюджетной) за принятые решения,
что  и  подтверждено  вступившим  в силу 15 октября 2009 года решением
Удорского районного суда Республики Коми.
      Согласно статье 73 Закона  Республики  Коми  "О  Конституционном
Суде  Республики  Коми"  решения Конституционного Суда Республики Коми
вступают в силу немедленно, действуют непосредственно, обжалованию  не
подлежат.  Таким  образом,  исполнение  Советом  муниципального района
"Удорский" постановления Конституционного Суда Республики Коми  от  20
мая  2010  года  должно  быть  сопровождено принятием соответствующего
нормативного  правового  акта,  а  также  созданием  за  счет  средств
местного  бюджета  соответствующих  материально-финансовых условий для
предоставления  мер  социальной   поддержки   медицинским   работникам
муниципальных   организаций   здравоохранения.  Указанные  последствия
такого истолкования Конституционным Судом  Республики  Коми  указанных
норм   Конституции  Российской  Федерации  следует  рассматривать  как
нарушение   конституционных   гарантий   самостоятельности    местного
самоуправления,    возможное    нарушение    права   органа   местного
самоуправления   самостоятельно   принимать   решения    в    пределах
предоставленных полномочий формировать, утверждать и исполнять местный
бюджет (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).
      Таким  образом,  возникла  серьезная  правовая  коллизия   между
диаметрально  противоположными решениями двух судов в Республике Коми,
влекущая  за  собой  в  том  числе  значительные  финансовые  издержки
муниципального    образования    муниципального   района   "Удорский",
преодоление  которой  в   будущем   возможно   в   рамках   толкования
Конституционным  Судом Российской Федерации принципа самостоятельности
местного самоуправления в решении вопросов местного значения с  учетом
права   на  самостоятельное  формирование,  утверждение  и  исполнение
местного бюджета.
      В соответствии с частью  5  статьи  125  Конституции  Российской
Федерации   Конституционный   Суд  Российской  Федерации  по  запросам
Президента Российской  Федерации,  Совета  Федерации,  Государственной
Думы,  Правительства  Российской  Федерации,  органов  законодательной
власти субъектов  Российской  Федерации  дает  толкование  Конституции
Российской Федерации.
      На основании изложенного просим дать толкование статьям 12,  130
и  части  1  статьи  132  Конституции  Российской  Федерации с позиции
признания за органами местного самоуправления права на самостоятельное
решение  с  учетом  финансовых возможностей местных бюджетов вопросов,
находящихся в их компетенции.
                                                                      
      Приложения: 1) копия настоящего запроса - 30 экземпляров;
      2) копия Постановления Государственного Совета Республики Коми -
30 экземпляров;
      3) тексты  статей  12,  130,  части  1  статьи  132  Конституции
Российской Федерации - 30 экземпляров;
      4) решение Совета муниципального района "Удорский"  от 28 апреля
2007   года   N   2-3   "О  мерах  социальной  поддержки  специалистов
муниципальных учреждений муниципального района "Удорский",  работающих
и  проживающих в сельской местности или поселках городского типа" - 30
экземпляров;
      5) решение Совета муниципального района "Удорский"  от 15 апреля
2009   года  N  21-2  "О  признании  утратившим  силу  решения  Совета
муниципального района "Удорский" от 28 апреля 2007 года N 2-3 "О мерах
социальной    поддержки    специалистов    муниципальных    учреждений
муниципального района "Удорский", работающих и проживающих в  сельской
местности и поселках городского типа" - 30 экземпляров;
      6) решение  Удорского  районного  суда  Республики  Коми   от  5
октября   2009  года  по  гражданскому  делу  по  заявлению  прокурора
Удорского  района   Республики   Коми   о   признании   противоречащим
федеральному  законодательству и недействующим со дня принятия решения
Совета муниципального образования муниципального района "Удорский"  от
15 апреля 2009 года N 21-2 "О признании утратившим силу решения Совета
муниципального района "Удорский" от 28  апреля  2007  года  N  2-3  "О
мерах   социальной  поддержки  специалистов  муниципальных  учреждений
муниципального района "Удорский", работающих и проживающих в  сельской
местности и поселках городского типа" - 30 экземпляров;
      7) определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда  Республики  Коми  о  прекращении  кассационного  производства по
кассационному представлению прокурора Удорского района Республики Коми
на  решение Удорского районного суда Республики Коми от 5 октября 2009
года по гражданскому делу  по  заявлению  прокурора  Удорского  района
Республики    Коми    о    признании    противоречащим    федеральному
законодательству  и  недействующим  со  дня  принятия  решения  Совета
муниципального  образования  муниципального  района  "Удорский"  от 15
апреля 2009 года N 21-2 "О признании утратившим  силу  решения  Совета
муниципального района "Удорский" от 28 апреля 2007 года N 2-3 "О мерах
социальной    поддержки    специалистов    муниципальных    учреждений
муниципального  района "Удорский", работающих и проживающих в сельской
местности и поселках городского типа" - 30 экземпляров;
      8) постановление Конституционного Суда Республики  Коми  20  мая
2010   года  по  делу  о  проверке  конституционности  решения  Совета
муниципального района "Удорский" от 15 апреля  2009  года  N  21-2  "О
признании   утратившим   силу  решения  Совета  муниципального  района
"Удорский" от 28 апреля 2007 года N 2-3 "О мерах социальной  поддержки
специалистов    муниципальных    учреждений    муниципального   района
"Удорский", работающих и проживающих в сельской местности  и  поселках
городского   типа"   по   запросу   прокурора  Республики  Коми  -  30
экземпляров;
      9) копия доверенности, подтверждающей  полномочия  представителя
Государственного   Совета   Республики  Коми  в  Конституционном  Суде
Российской Федерации -30 экземпляров;
      10) копия документа  об  уплате  государственной  пошлины  -  30
экземпляров;
      11)  копия  документа,  подтверждающего  ученую  степень,  -  30
экземпляров.


Председатель Государственного Совета
Республики Коми          М.Д.Истиховская