Постановление Государственной Думы Ярославской области от 25.02.1997 № 28

               Государственная Дума Ярославской области
                           второго созыва

                           ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 25.02.97  N 28
г. Ярославль


                   О проекте федерального закона
                 "О принципах федерализма в России"


     Рассмотрев проект федерального закона "О принципах  федерализма
в России"  (прилагается) и заслушав  доклад председателя  постоянной
комиссии  по  законодательству, вопросам  государственной  власти  и
взаимодействию с органами  местного самоуправления Варниковой  Е.С.,
Государственная Дума Ярославской области

ПОСТАНОВИЛА :

     1. Признать  необходимость  принятия  федерального  закона   "О
принципах  федерализма  в  России", т.к.  в  Конституции  Российской
Федерации отсутствует раздел  о принципах российского федерализма  -
существующий пробел в законодательстве должен быть восполнен.
     2. Отметить, что рассматриваемый проект федерального закона  "о
принципах федерализма в России" требует значительной доработки.
     3. Направить  а  Государственную  Думу  Федерального   Собрания
Российской Федерации:
     - предложения  Государственной  Думы  Ярославской  области   по
рассматриваемому проекту закона (приложение 1);
     - замечания  члена   экспертной  группы  Государственной   Думы
Ярославской  области  Щербаковой Н.В.  по  рассматриваемому  проекту
закона (приложение 2).
     4. Предложить   Государственной  Думе   Федерального   Собрания
Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона "О
принципах федерализма в  России" учесть предложения  Государственной
Думы Ярославской области ( приложения 1 и 2).
     5. Предложить  депутатам   Государственной  Думы   Федерального
Собрания Российской Федерации от Ярославской области Горюнову  Е.В.,
Грешневикову А.Н.,  Мизулиной Е.Б., Садчикову  Г.М., Степанову  В.А.
поддержать предложения Государственной  Думы Ярославской области  по
проекту федерального закона "О принципах федерализма в России".
     6. Направить настоящее постановление в Комитеты Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации и
региональной политике  (председатель  Иванченко  Л.А.)  и  по  делам
ветеранов (председатель Варенников В.И.) и депутатам Государственной
Думы  Федерального  Собрания  Российской  Федерации  от  Ярославской
области Горюнову Е.В., Грешневикову А.Н., Мизулиной Е.Б.,  Садчикову
Г.М., Степанову В.А.
     7. Контроль   за   исполнением   постановления   возложить   на
заместителя Председателя  Государственной  Думы Ярославской  области
Башмашникова А.С.


Председатель Государственной Думы
области                                                С.А. Вахруков


                               Приложение 1
                               к постановлению Государственной Думы
                               Ярославской области от 25.02.97 N 28
                               "О проекте федерального закона "О
                               принципах федерализма в России"


                            ПРЕДЛОЖЕНИЯ
        Государственной Думы Ярославской области по проекту
       федерального закона "О принципах федерализма в России"


      Данный законопроект    существенно    дополняет    Конституцию
Российской  Федерации,  поэтому   должен  иметь  силу   федерального
конституционного закона.
      Представленный законопроект (как должен  был бы!) не  содержит
принципов федерализма.
     Это скорее всего попытка унитаристского плана сдержать развитие
федерализма в  сторону  разрыва  федеральных  отношений  или,  иными
словами, предотвращения распада Российской Федерации.
     Отношения, регулируемые  данным  проектом  закона,  выходят  за
пределы регулирования, определенные названием законопроекта.
     Проект закона должен закрепить основные принципы международного
права, которым  должны  следовать Российская  Федерация  и  субъекты
Российской Федерации.
      В проекте закона  необходимо провести различия  общепризнанных
норм и принципов международного  права от остальных, тем более,  что
некоторые  из них  носят  рекомендательный  характер, а  потому  без
включения в текст федерального закона действовать не могут.
     Нужна трансформация  основных   норм  международного  права   в
российское законодательство.
      Признавая право субъектов  Российской Федерации  на участие  в
международных  отношениях,  данный  законопроект  должен  определить
статус различных субъектов Российской Федерации (республик в составе
Российской   Федерации,   краев,  областей,   автономных   областей,
автономных округов,  городов  федерального значения),  а, исходя  из
статуса - их полномочия в области международного права.
      Вопрос о   выходе    субъектов    Российской   Федерации    на
международную арену  должен  решаться не  только путем  установления
запретов на заключение международных договоров отдельными субъектами
Российской Федерации.
     Следую принципу  международного  права  о  том,  что  субъектом
международного права  является Российская  Федерация в  целом, а  не
отдельные ее  субъекты, в  проекте закона  вместе с  тем в  развитие
пункта  о)  части  1  статьи  72  Конституции  Российской  Федерации
следовало бы закрепить нормы о праве субъектов Российской  Федерации
под контролем федеральных  органов государственной власти  заключать
договоры с субъектами Федерации других государств.
      Проект закона должен быть основан на единой теории российского
федерализма.


                           Приложение 2
                           к постановлению Государственной Думы
                           Ярославской области от 25.02.97. N 28
                           "О проекте Федерального закона "О
                           принципах федерализма в России"


                       КОММЕНТАРИЙ К ПРОЕКТУ
              Федерального закона Российской Федерации
        "О принципах федерализма в России" члена экспертной
          группы Государственной Думы Ярославской области
                          Щербаковой Н.В.

     Статья 1.   Воспроизводит  содержание   конституционной   нормы
(статьи 4 Конституции Российской Федерации), но не совсем точно.
     Во-первых, необходимо  категорическое  заключение,  а   именно:
"юрисдикция  Российской   Федерации  осуществляется   над  всей   ее
территорией".
     Во-вторых, нужно убрать слово "национальный", поскольку его нет
в Конституции Российской  Федерации.  Этот термин  устарел, а  кроме
того, в условиях многонационального государства термин может вызвать
возникновение   националистических   (шовинистических   и    прочих)
толкований.
     Лучше использовать термин "российское право".
     В-третьих, необходимо перечислить  все принципы  международного
права в тексте данного Закона, как это было воспроизведено в  тексте
Конституции СССР 1977 года, статья 29.
     Перечислить хотя  бы те  принципы,  которые определяют  внешнюю
политику государства:
     1) суверенное равенство государств;
     2) нерушимость границ и т.д..
     В случае  перечисления  основных  принципов  сразу  видно,  что
Российская  Федерация  выступает как  единый  субъект  международных
отношений.
     В-четвертых, следует слово  "принципы" поставить впереди  слова
"нормы", а также добавить "и международные договоры".

     Статья 2.  Ее  можно   опустить.  Она  практически  ничего   не
добавляет. Это бланкетная норма права.
     Лучше "расшифровать" пункт  4 статьи  5 Конституции  Российской
Федерации, допускающей  двоякое  толкование. Республики  (некоторые)
усматривают  свое   равноправие  во   взаимоотношениях  с   органами
федеральной  власти, а  области,  ссылаясь на  заключительную  фразу
"между собой равноправны", требуют равных прав с республиками.
     Кроме того, республика - государство,  а край, область и др.  -
нет, поэтому не совсем ясно, что за субъект. Уже не административная
единица,  но еще  и  не  государство. Территориальное  устройство  -
исключительная компетенция  Российской Федерации. Если  бы в  данном
законе хотя бы указать на статус субъектов, которые не  определялись
как государства,  то можно  было бы говорить  о равноправии.  Пример
явного невыполнения федеральной властью своих прямых обязанностей  в
соответствии с пунктом б) статьи 71 Конституции Российской Федерации
1993  года  -  неурегулированность  отношений  краев  (областей)   и
автономных областей, округов. Если автономный округ входит в  состав
края или области, о его равноправии с последним уже не может быть  и
речи.
     Итак, не просто отсылка нужна во второй статье законопроекта, а
подробный анализ основных пунктов Конституции Российской Федерации.

     Статья 3. Фактически это пересказ пункта 2 статьи 4 Конституции
Российской Федерации,  а  также  статьи  76  Конституции  Российской
Федерации.

     Статья 4.   Относительно  международных   договоров   субъектов
Российской   Федерации  с   другими   государствами  в   Конституции
Российской  Федерации  ничего  не  говорится.  Значит,  нет  прямого
запрета.
     О выходе субъекта не  может быть  и речи, поскольку  нарушается
целостность Российской  Федерации, следовательно пункта  3 статьи  4
Конституции Российской  Федерации. Ни  государства (республики),  ни
бывшие  административные   и  автономные  единицы   не  входили   по
международному  договору в  Российскую  Федерацию, следовательно,  и
выходить не могут (в отличие от СССР).
     Необходимо текст статьи  4 согласовать  с текстом  Федерального
закона "О  международных договорах"  от 15 июля  1995 года.  Сначала
надо определить правомочия субъектов Российской Федерации. В  статье
4  Федерального  закона   "О  международных  договорах"  (пункт   1)
говорится о  необходимости согласования  с органами  государственной
власти субъекта Российской Федерации вопросов, относящихся к ведению
субъекта.
     В законе нужно  перечислить, что может  субъект при  заключении
международных договоров от имени Российской Федерации. Затем указать
на  право  заключения  международных  договоров  от  имени  субъекта
Российской Федерации, если  это не затрагивает интересов  Российской
Федерации в целом, а также хотя бы одного из субъектов.
     Запрет на международные  связи противоречит пункту  о) части  1
статьи  72  Конституции   Российской  Федерации,  где  говорится   о
координации  международных  и внешнеэкономических  связей  субъектов
Российской Федерации.
     Особо следует   выделить   вопросы   выполнения    обязанностей
субъектов   Российской   Федерации   по   выполнению   международных
договоров,  ответственности субъектов  в  случае невыполнения  своих
обязанностей (санкции).
     "Голый" запрет   будет   иметь   прямо   противоположный   цели
федерального закона эффект.
     Указать также:  вне  пределов ведения  Российской  Федерации  и
других  субъектов  Российской  Федерации,   т.е.  статей  71  и   72
Конституции Российской Федерации, субъекты могут заключать от своего
имени международные договоры.
     (Ранее все  союзные  республики имели  право  на  международные
связи,  членство   в   ООН  и   других  международных   организациях
(межгосударственных     и    межправительственных).     В     других
странах-федерациях нет запретов,  но есть юридическое  регулирование
этих связей).
     Субъекты федерации   могут   обладать   большей   или   меньшей
международной правосубъектностью, но общее правило: федерация единый
субъект международного права.
     В Федеральном законе нужно  указать не только принципы  внешней
политики России, но и компетенцию Российской Федерации как целого, а
также отдельных субъектов. Не запрещать нужно, а не упускать из поля
зрения,  контролировать  и регулировать  международную  деятельность
субъектов  Российской   Федерации  нормами   права.  В   Конституции
Российской Федерации существенный пробел, и новый федеральный  закон
может и должен его устранить.
     (Мнения ученых-специалистов по международному праву Пустогарова
В.В., Ушакова Н.А. и других по данным вопросам изложены в литературе
достаточно подробно).

     Статья 5.    К   этому    нужно    добавить,   какие    санкции
предусматриваются за нарушения прав субъектов Российской  Федерации,
кто эти санкции исполнит.

     Статья 6.  В данный  момент  невозможно распространить  принцип
разделения властей на субъекты Российской Федерации, поскольку суд и
прокуратура не принадлежат только субъекту. Суд, согласно статье 120
Конституции  Российской   Федерации,  следует  только   федеральному
законодательству,  все акты  субъектов  проверяются на  соответствие
Федеральному законодательству. Прокуратура - часть судебной  власти,
она имеет строгое централизованное подчинение.
     Не все  субъекты  имеют  и Конституционные  суды.  Если  суд  и
прокуратура (судебная власть) будут на равных действовать с  другими
ветвями власти субъекта Российской Федерации, то граждане не  смогут
отстаивать свои нарушенные права за пределами субъекта. (Пример тому
был  в  Российской  Федерации, а  именно:  в  Республике  Татарстан,
провозгласившей Республиканский суд  высшим органом судебной  власти
на своей территории.  В результате уже нельзя  было бы жаловаться  в
вышестоящие суды Российской  Федерации. И  если бы не  вмешательство
специалистов,  нарушились бы  права  человека). На  единой  судебной
власти пока держится единство Российской Федерации.

     Статья 7.  Нужно  пояснить,   что  такое  единое   гражданство:
гражданство субъекта (республики) означает и гражданство  Российской
Федерации.
     А как быть, например, с гражданством областного значения?!
     Нужно указать о гражданстве только республик, а не субъектов.
     В таком виде федеральный  закон позволит появиться  гражданству
вологодскому, тамбовскому, самарскому и т.п.
     Закон "О  гражданстве"  от  28  ноября  1991  года   необходимо
изменить в части "единого гражданства". Он противоречит  Конституции
Российской Федерации 1993 года.

     Статья 8. Нужно добавить, что в соответствии со статьями 4, 8 и
др. Конституции Российской Федерации 1993 года Российская  Федерация
гарантирует  единство  экономики, финансов,  бюджета,  экономической
деятельности. Нужно убрать слово "плановыми".

     Статья 9.   Нужно    пояснить,    что   такое    "экономический
суверенитет".  Есть  государственный,  национальный,  народный.  Это
неологизм в юридической науке и практике.

     Статья 10. Следует определить, какая собственность. Речь должна
идти в  двух  видах:  1)   федеральной  и  2)  субъекта   Российской
Федерации.   Данный  федеральный   закон   не  затрагивает   частную
собственность или муниципальную.
     Вторая часть не нужна, излишне говорить о законном статусе.
     Здесь нужно дать подробную расшифровку статей 71 и 72, а  также
статьи 76 Конституции Российской Федерации о правомочиях  Российской
Федерации и ее субъектов в сфере собственности. Указать на приоритет
российской   государственной   собственности  в   силу   того,   что
суверенитет Российской Федерации распространяется на всю  территорию
Российской Федерации.

     Статья 11.  Не совсем  точно,  т.к. международное  гуманитарное
право не касается права народов на самоопределение. Это прежде всего
право войны. Чеченский конфликт, например, нельзя объявлять  войной,
т.к. воевать могут государства, признанные субъектами международного
права, а Чеченская Республика - не самостоятельное государство.
     Следует убрать   слова   "международного   и   немеждународного
характера".
     От данной формулы  будет зависеть  вмешательство во  внутренние
дела  Российской   федерации  других   государств  и   международных
организаций.
     О национальном  самоуправлении  Чеченской  республике  тоже  не
может   идти   речь,  поскольку   население   Чеченской   республики
многонационально!

     Статья 12.  Лучше:  обязан  принять  все  меры,  а  не   только
воздерживаться.

     Статья 13. Необходим срок для вступления в силу, чтобы субъекты
подготовили нормативную   и   материальную   базу   для   исполнения
требований федерального закона.

Член экспертной группы
Государственной Думы
Ярославской области,
д.ю.н., профессор                              Н.В.Щербакова