Постановление Государственной Думы Ярославской области от 30.11.1999 № 142

               Государственная Дума Ярославской области
                           второго созыва

                           ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 30.11.99 № 142
г. Ярославль

           О законодательной инициативе Законодательного
          Собрания Санкт-Петербурга по внесению изменений
             в Федеральный закон "Об основных гарантиях
        избирательных прав и права на участие в референдуме
                   граждан Российской Федерации"


     Рассмотрев проект федерального закона  "О внесении изменений  в
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и  права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации", внесенный  в
Государственную Думу  Федерального Собрания  Российской Федерации  в
порядке   законодательной   инициативы   Законодательным   Собранием
Санкт-Петербурга  (прилагается),  и  заслушав  доклад   председателя
постоянной комиссии  по  законодательству, вопросам  государственной
власти   и  взаимодействию   с   органами  местного   самоуправления
Варниковой Е.С.,
Государственная Дума Ярославской области ПОСТАНОВИЛА:
     1. Отметить,  что  проект   федерального  закона  "О   внесении
изменений в Федеральный  закон "Об основных гарантиях  избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации",
внесенный в  Государственную Думу  Федерального Собрания  Российской
Федерации  в  порядке  законодательной  инициативы   Законодательным
Собранием Санкт-Петербурга, вызывает принципиальные возражения и  не
может быть принят по следующим мотивам.
     - Согласно п.п. а) п.3 ст.13 действующего Закона на  референдум
субъекта   Российской  Федерации,   местный   референдум  не   может
выноситься  вопрос об  изменении  (сокращении или  продлении)  срока
полномочий  органов  государственной  власти  субъектов   Российской
Федерации,  органов местного  самоуправления.  "Срок" -  юридический
термин. Срок полномочий может меняться (сокращаться или  продлятся),
и принцип решения  вопроса об  изменении (сокращении или  продлении)
срока полномочий должен быть единым.
     Предлагаемая формулировка п.п. а) п.3 ст.13 носит односторонний
характер.
     - Нельзя   считать   оправданным  введение   таких   институтов
ответственности как досрочное прекращение полномочий органа власти и
приостановление осуществления  его полномочий, проведение  досрочных
выборов органов власти, ибо следствием реализации такой нормы  будет
нарушение принципа непрерывности функционирования власти.
     - В  пояснительной  записке авторы  законопроекта  обосновывают
необходимость  внесения изменений  в  Закон  в части  исключения  из
перечня  вопросов, которые  не  могут  быть вынесены  на  референдум
субъекта  Российской  Федерации,   местный  референдум,  вопроса   о
досрочном    прекращении    срока   полномочий    органов    власти,
приостановлении  осуществления   их  полномочий   и  проведении   их
досрочных выборов тем, что согласно Конституции Российской Федерации
"народ   +  должен   +   применять   "меры  наказания"   к   органам
государственной власти и  местного самоуправления, не  справляющимся
со своими обязанностями".
     Вместе с тем, авторы законопроекта не учитывают, что  изменение
срока  полномочий  не  может  рассматриваться  как  мера  наказания.
Референдум не должен являться мерой наказания со стороны  участников
референдума   для   органов  государственной   власти   и   местного
самоуправления.    "Наказание"     -    термин    из     уголовного,
административного права. Наказанию предшествует процедура  выяснения
истины по делу, сбора доказательств и т.д.
     Доктрина авторов законопроекта не выражает того, что необходимо
сказать об отрешении  от должности, импичменте,  вотуме недоверия  и
других санкциях,  применяемых  в российском  и  зарубежном праве,  а
потому  не  может  являться  основанием  для  принятия  предлагаемых
формулировок в Закон.
     - Установление   возможности   формирования   состава   органов
государственной  власти   субъекта  Российской  Федерации,   органов
местного    самоуправления,     персонального    состава     органов
государственной  власти   субъекта  Российской  Федерации,   органов
местного самоуправления путем референдума фактически будет  означать
подмену выборов в органы государственной власти субъекта  Российской
Федерации, органы  местного самоуправления, как  одной из  возможных
форм прямого волеизъявления граждан, другой - референдумом. Вместе с
тем, такие институты  непосредственной демократии, как референдум  и
свободные выборы различаются по своему функциональному назначению  и
возможностям.  Выборы  можно  определить  как  способ   формирования
органов власти, а референдум  как непосредственное участие народа  в
осуществлении власти.
     В части  1 статьи  1  Конституции Российской  Федерации  Россия
провозглашена   демократическим   государством.   Реальный   принцип
демократии  означает  формирование  власти в  соответствии  с  волей
большинства населения, что  отвечает требованию легитимности  власти
(т.е.  не  просто  формальной законности,  но  также  ее  социальной
значимости   для   людей,  обладающей   престижем   и   пользующейся
поддержкой).    В    демократическом    государстве     легитимность
обеспечивается    представительным   характером    высших    органов
государственной власти и  выборных органов местного  самоуправления.
Нельзя не  согласиться с утверждением,  что требованию  легитимности
власть не может соответствовать в полной мере: во-первых, достаточно
сложно  соблюсти  принцип  представительства  власти  (периодическая
смена политических  элит,  находящихся у  власти, свидетельствует  о
том, что правящая  элита всегда  неадекватно выражает волю  народа);
во-вторых, органы власти  осуществляют свои полномочия  относительно
независимо  от  воли  избирателей,  что  в  свою  очередь  порождает
пассивность  избирателей. Вместе  с  тем, представительный  характер
органов власти  максимально может  быть обеспечен  именно с  помощью
выборов  как значительно  более  гибкого  института по  сравнению  с
референдумом  (в  данном  случае  референдум  снижает   легитимность
представительных органов власти) и в наибольшей степени позволяющего
адекватно выразить волю народа (голосование за одного из  кандидатов
в большей мере отвечает воле избирателей, нежели голосование за весь
состав выборного органа в целом).
     - В соответствии с положениями статьи 32 Конституции Российской
Федерации граждане Российской Федерации  наделены правом избирать  и
быть избранными в  органы государственной  власти и органы  местного
самоуправления,  а  также участвовать  в  референдуме.  Формирование
органов государственной власти и органов местного самоуправления  на
референдумах нарушает конституционное право граждан избирать и  быть
избранными  в  органы  государственной  власти  и  органы   местного
самоуправления.
     - Формирование органов государственной власти, органов местного
самоуправления -  сложная и  порой  длительная процедура,  требующая
соблюдения всех принципов юридического процесса, включающего в  себя
многие процедурные правила.
     Вопросы же,  выносимые  на референдум,  должны  быть  краткими,
понятными  для всех,  чего  нельзя  добиться при  вынесении  проблем
формирования   госаппарата    на   широкую   аудиторию    участников
референдума.
     - Предложение авторов законопроекта о внесении изменений в п.п.
а) и об исключении  п.п. б) п.3 статьи  13 противоречит целому  ряду
положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
     Так, в  соответствии  с   положениями  статьи  77   Конституции
Российской Федерации общие  принципы организации представительных  и
исполнительных органов  государственной власти субъектов  Российской
Федерации  устанавливаются  федеральным  законом.  Указанный   закон
должен   стать   наряду   с   Конституцией   Российской    Федерации
основополагающим  в  данной  сфере  правового  регулирования.  Таким
образом, решение вопроса о досрочном прекращении и о приостановлении
полномочий  органов   государственной  власти  субъекта   Российской
Федерации, а также о проведении досрочных выборов указанных  органов
и о  формировании их состава  должно осуществляться  в порядке и  на
основании указанного  федерального  закона. Проведение  референдумов
субъектов   Российской   Федерации  по   указанным   выше   вопросам
недопустимо.
     Подобным образом  должен  быть   решен  аналогичный  вопрос   в
отношении   органов    и   выборных    должностных   лиц    местного
самоуправления. В соответствии с положениями статьи 18  Федерального
закона "Об  общих  принципах организации  местного самоуправления  в
Российской  Федерации"  статус  депутата,  члена  выборного   органа
местного  самоуправления,   выборного  должностного  лица   местного
самоуправления и ограничения, связанные  со статусом этих органов  и
лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации,  федеральным
законом,  законами субъектов  Российской  Федерации. Таким  образом,
решение  вопроса  о   досрочном  прекращении  и  о   приостановлении
полномочий  органов  и   должностных  лиц  местного   самоуправления
муниципальных образований субъекта  Российской Федерации, а также  о
проведении досрочных выборов указанных органов и должностных лиц,  о
формировании  их  состава  должно  осуществляться  в  порядке  и  на
основании  указанного   Федерального   закона.  Проведение   местных
референдумов по рассматриваемым выше вопросам также недопустимо.
     - Не  может   быть   поддержано  и   такое  положение   проекта
федерального  закона,  как   снятие  ограничений  на  вынесение   на
референдум субъектов  Российской Федерации  вопросов, находящихся  в
ведении  Российской  Федерации,  вынесение  на  местный   референдум
вопросов, не находящихся  в ведении соответствующего  муниципального
образования (пункт 4 статьи 13 Федерального закона).
     В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации,
закрепленным в  Конституции Российской  Федерации,  разграничиваются
предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов, в
том числе  в  сфере совместного  ведения,  и обеспечивается  полнота
государственной власти  на  каждом уровне  федеративной системы  вне
пределов ведения и полномочий органов государственной власти другого
уровня. Муниципальные образования также не вправе принимать к своему
рассмотрению вопросы, которые не отнесены к их ведению.
     - Исключение из пункта 4  статьи 13 Федерального закона  нормы,
согласно  которой на  референдум  субъекта Российской  Федерации  не
могут  быть  вынесены  вопросы,  находящиеся  в  совместном  ведении
Российской  Федерации и  субъекта  Российской Федерации,  признанной
Постановлением  Конституционного   Суда   Российской  Федерации   от
10.06.98 № 17-П не соответствующей Конституции Российской Федерации,
нецелесообразно  по   следующим  основаниям.  Во-первых,   признавая
указанную норму Федерального  закона не соответствующей  Конституции
Российской  Федерации,  Конституционный  Суд  Российской   Федерации
сделал важную  оговорку о  том, что  субъекты Российской  Федерации,
обладая  правом осуществлять  собственное  правовое регулирование  в
сфере  совместного  ведения,   могут  самостоятельно  определять   и
вопросы,  по  которым  проводится  референдум  субъекта   Российской
Федерации,  если   этими  вопросами   не  затрагиваются   полномочия
Российской Федерации  и если  они  не решены  в федеральном  законе.
Во-вторых, исключение данной  нормы нарушит целостность  конструкции
пункта 4 статьи 13 Федерального закона.
     - Проектом закона предлагается исключить из текста Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на  участие
в референдуме граждан Российской Федерации" пункт 4 статьи 13.
     Следует отметить, что в указанный пункт Федеральным законом  от
30.03.99 № 55-ФЗ были  внесены изменения, которые полностью  привели
его положения в соответствие  с Конституцией Российской Федерации  и
постановлением  Конституционного   Суда   Российской  Федерации   от
10.06.98  №  17-П.  Таким  образом,  указанный  пункт  соответствует
Конституции Российской Федерации и не может быть исключен.

     2. Предложить   Государственной  Думе   Федерального   Собрания
Российской  Федерации  отклонить   проект  федерального  закона   "О
внесении  изменений  в  Федеральный  закон  "Об  основных  гарантиях
избирательных  прав  и  права  на  участие  в  референдуме   граждан
Российской Федерации".

     3. Предложить  депутатам   Государственной  Думы   Федерального
Собрания Российской Федерации от Ярославской области Горюнову  Е.В.,
Грешневикову А.Н., Мизулиной  Е.Б., Садчикову Г.М., Степанову  В.А.,
фракциям  Государственной  Думы  Федерального  Собрания   Российской
Федерации Всероссийского общественно-политического движения "Наш дом
- Россия"  (руководитель  Рыжков В.А.)  и общественного  объединения
"ЯБЛоко"   (руководитель   Явлинский   Г.А.)   поддержать    позицию
Государственной  Думы Ярославской  области  по проекту  федерального
закона  "О  внесении  изменений в  Федеральный  закон  "Об  основных
гарантиях  избирательных  прав  и права  на  участие  в  референдуме
граждан  Российской  Федерации", внесенный  в  Государственную  Думу
Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной
инициативы Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

     4. Направить  настоящее  постановление в  Государственную  Думу
Федерального    Собрания    Российской    Федерации,    в    Комитет
Государственной Думы Федерального  Собрания Российской Федерации  по
законодательству и  судебно-правовой реформе (председатель  Лукьянов
А.И.),   депутатам   Государственной  Думы   Федерального   Собрания
Российской   Федерации  от   Ярославской   области  Горюнову   Е.В.,
Грешневикову А.Н., Мизулиной  Е.Б., Садчикову Г.М., Степанову  В.А.,
фракциям  Государственной  Думы  Федерального  Собрания   Российской
Федерации Всероссийского общественно-политического движения "Наш дом
- Россия"  (руководитель  Рыжков В.А.)  и общественного  объединения
"ЯБЛоко" (руководитель Явлинский  Г.А.), в Законодательное  Собрание
Санкт-Петербурга.

     5. Контроль   за   исполнением   постановления   возложить   на
заместителя Председателя  Государственной  Думы Ярославской  области
Башмашникова А.С.


Заместитель Председателя
Государственной Думы
Ярославской области                                 А.С.Башмашников