Постановление Губернатора Ярославской области от 05.07.2002 № 440

                    ГУБЕРНАТОР ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ
                           ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 05.07.2002 N 440
г. Ярославль

Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской
                        области на 2003 год

     В целях разработки проекта областного бюджета на  2003  год,  в
соответствии  с  положениями статьи 20 Закона Ярославской области "О
бюджетном устройстве и бюджетном процессе"

ПОСТАНОВЛЯЮ:

     1. Утвердить  основные  направления   бюджетной   и   налоговой
политики Ярославской области на 2003 год согласно приложению.
     2. Администрации Ярославской  области  при  разработке  проекта
областного  бюджета  на  2003  год  обеспечить  соблюдение  основных
направлений бюджетной и налоговой политики  Ярославской  области  на
2003 год, утвержденных настоящим постановлением.
     3. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за
собой.
     4. Настоящее  постановление   вступает   в   силу   с   момента
подписания.


     Губернатор области          А.И.Лисицын

                                                          Приложение
                                                     к постановлению
                                                 Губернатора области
                                                 от 05.07.2002 N 440

                        Основные направления
   бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2003 год

     Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской
области составлены в соответствии с требованиями Бюджетного  кодекса
Российской  Федерации  (ст.  172),  Закона  Ярославской  области  "О
бюджетном устройстве  и  бюджетном процессе  в Ярославской  области"
(ст. ст.  19 и 20).  Данный документ  является одним из  необходимых
элементов  для подготовки  проекта  закона Ярославской  области  "Об
областном  бюджете на  2003  год" и  определяет  цели, приоритеты  и
направления деятельности Администрации  Ярославской области на  2003
год  в  сфере  бюджетно-налоговой  политики.  Основные   направления
бюджетной  и   налоговой  политики   Ярославской  области   являются
составной   частью   программы   социально-экономического   развития
Ярославской  области   на  2000   -  2003  годы   "От  выживания   к
благополучию".
     При разработке   данного   документа  были   учтены   положения
следующих документов:
· Бюджетное послание  Президента  Российской Федерации  Федеральному
Собранию "О бюджетной политике в 2003 году";
· ежегодное Послание  Президента Российской Федерации  Правительству
Российской Федерации;
· основные направления  бюджетной и  налоговой политики  Ярославской
области на 2001 и 2002 годы.


 Итоги исполнения основных направлений бюджетно-налоговой политики
        Ярославской области в 2001 году и в начале 2002 года

     В прошедшем  году  и начале  текущего  года  бюджетно-налоговая
политика  области  проводилась  преимущественно  в  соответствии   с
ключевыми  приоритетами,   определенными  в  Основных   направлениях
бюджетно-налоговой политики на 2001 и 2002 год.
     Благоприятная экономическая  конъюнктура,  с одной  стороны,  и
усилия  органов  власти   области,  с  другой  стороны,   обеспечили
позитивные  сдвиги  в  исполнении  областного  и  консолидированного
бюджета.  Фактические  итоги  2001  года  показывают,  что   прирост
налоговых доходов в консолидированный бюджет области в 2001 году  по
сравнению с  2000 годом  составил более  35%, в  т.ч. по  областному
бюджету  - более  55%.  В  целях  создания финансовых  стимулов  для
экономического  развития  и  роста поступлений  в  бюджет,  а  также
развития собственного  налогового  потенциала области  предусмотрены
механизмы   стимулирования   производителей,   наращивающих   объемы
производства, размеры прибыли и объемы платежей в бюджет. Для  таких
производителей  предусмотрено   предоставления  налоговых  льгот   и
субвенций на развитие из бюджета.
     В 2001 году  была  проведена определенная  работа с  субъектами
малого предпринимательства, направленная, в том числе, на вывод  "из
тени" неучтенных доходов с помощью более широкого применения единого
налога  на  вмененный  доход  (далее ЕНВД).  С  2001  года  на  ЕНВД
переведены предприятия общественного  питания при образовательных  и
бюджетных   учреждениях,   а  также   предприниматели,   оказывающие
автотранспортные услуги. А с 2002 года единый налог уплачивает сфера
розничной торговли и  общественного питания. Поступления по  данному
налогу выросли в 2001 году в 2,6 раза по сравнению с 2000 годом, в 1
квартале темпы роста поступлений по данному налогу продолжают расти.
     Нельзя не   отметить   и   другие   положительные    результаты
бюджетно-налоговой  политики  Ярославской  области.  Рост  бюджетных
доходов  позволил  в  полном  объеме  и  без  задержек  осуществлять
финансирование текущих и капитальных расходов бюджета. В  частности,
расходы  консолидированного  бюджета   на  образование  выросли   по
сравнению  с  2000  годом  на 33,6%,  здравоохранение  -  на  35,4%,
социальную политику - на 71,5%, капитальные вложения за счет средств
консолидированного бюджета выросли на 67,7%. Темпы роста расходов по
основным статьям  значительно  превысили темпы  инфляции, которая  в
2001  году составила  23,1%  (в среднегодовом  исчислении).  Другими
словами,  увеличилась  степень концентрации  бюджетных  расходов  на
приоритетных   социальных   направлениях.   Кроме   того,    активно
проводилась  законодательная и  организационная  работа по  переводу
социальных льгот в денежную форму, по реализации принципа адресности
социальной поддержки.
     В 2001  году  максимальный  размер  предоставленных  льгот   по
налогам и сборам  в областной бюджет  ограничен 3% расходной  части,
порядок предоставления налоговых льгот урегулирован  соответствующим
законом Ярославской области.
     В рамках бюджетной деятельности  особое внимание было  обращено
на инвестиции. В  результате объем  инвестиционных вложений за  счет
всех источников в экономику области в 2001 году превысил аналогичный
показатель  прошлого  года   на  81%   в  абсолютном  выражении   (в
сопоставимых  ценах  - на  45,9%).  При  этом  на 1  рубль  расходов
консолидированного  бюджета  по  поддержке  инвестиционных  проектов
приходилось почти 19  рублей инвестиций, привлеченных на  реализацию
приоритетных  инвестиционных   проектов.   На  1   рубль  льгот   по
инвестпроектам  в  областной  бюджет пришлось  1,6  рубля  налоговых
выплат в областной бюджет.
     Постепенно осуществляется подготовка к переходу на казначейское
исполнение бюджетов, создано соответствующее подразделение в  рамках
департамента  финансов  Ярославской  области,  завершен  конкурс  на
разработку  и  внедрение  автоматизированной  системы  казначейского
исполнения бюджетов.
     Вместе с тем,  ряд проблем  остался нерешенным, в  связи с  чем
бюджетный процесс требует дальнейшего совершенствования:
· существующий подход к формированию доходной части бюджета  требует
пересмотра,  поскольку  принятая  система  распределения  нормативов
отчислений по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц, с
одной стороны, ставит муниципальные образования в неравные  условия,
с другой стороны, не позволяет областному бюджету получить  реальную
отдачу от  усилий по развитию  экономического потенциала  крупнейших
предприятий;
· финансовые  ресурсы  консолидированного  бюджета  по-прежнему   не
покрывают необходимых расходов,  поэтому в целях более  эффективного
использования бюджетных средств необходимо при формировании  бюджета
учитывать подушевую бюджетную обеспеченность;
· часть бюджетных расходов  производится недостаточно эффективно,  в
особенности это относится  к финансированию бюджетных учреждений,  а
также  к  процессу  осуществления  закупок  для  государственных   и
муниципальных нужд;
· система жилищно-коммунального  хозяйства до сих  пор полностью  не
переведена на федеральные стандарты оплаты услуг населением, реформа
указанной сферы проходит крайне медленно, расходы консолидированного
бюджета на  ЖКХ (с  учетом  компенсаций из  федерального бюджета  на
принятые в муниципальную собственность объекты) продолжают расти;
· несмотря на то, что в конце 2001 года в Ярославской области принят
новый закон   о   межбюджетных   отношениях,   сложившаяся   система
финансовых отношений между уровнями власти требует более глубокого и
энергичного реформирования.
     На решение данных  проблем должны быть  направлены усилия  всех
ветвей власти в 2002 - 2003 годах.

             Основные цели бюджетно-налоговой политики
     Бюджетная политика должна способствовать поддержанию устойчивых
темпов экономического  роста,   снижению  социального   неравенства,
достижению высокой эффективности государственных расходов. При  этом
бюджетная  политика Ярославской  области  в  2003 году  должна  быть
ориентирована на достижение  следующих целей: мобилизация  налоговых
резервов  на фоне  экономического  подъема, повышение  эффективности
государственных расходов,  снижение объемов государственного  долга,
усиление финансового контроля за параметрами бюджета на всех стадиях
его формирования и исполнения.

Первоочередные задачи бюджетно-налоговой политики в области доходов
     Увеличение доходов  консолидированного  бюджета  области  будет
происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а
за счет мобилизации резервов крупных бюджетообразующих  предприятий,
за   счет   расширения   налогооблагаемой   базы,   путем   создания
благоприятных  условий  для развития  частного  бизнеса,  сокращения
нелегального теневого оборота.
     В 2003  году  будет  продолжена  работа  по   совершенствованию
подходов  к  формированию  доходов  областного  бюджета  и  бюджетов
муниципальных образований.
     Первоочередной задачей   региональных  органов   исполнительной
власти и органов местного самоуправления является развитие крупного,
среднего  и  малого  предпринимательства,  облегчение   деятельности
предпринимателей   путем    сокращения   бюрократических    процедур
согласования и контроля.
     При этом   доходная   часть   муниципальных   бюджетов   должна
пополняться, в первую  очередь, за счет  развития малого и  среднего
бизнеса.  Как  следствие,  у  местных  властей  возникает  стимул  к
развитию  малого и  среднего  бизнеса,  повышению  отдачи от  них  в
бюджеты  на  основе  упрощенной системы  налогообложения  и  единого
налога  на  вмененный  доход  (посредством  применения   специальных
налоговых режимов  в  соответствии с  Налоговым кодексом  Российской
Федерации).
     Следует отметить  и  другие направления  бюджетной  политики  в
сфере  доходов.  Прежде всего,  будет  продолжено  совершенствование
регионального   налогового   законодательства   в   соответствии   с
положениями    Налогового    кодекса    Российской    Федерации    и
предполагаемыми изменениями  к  нему в  части специальных  налоговых
режимов, транспортного налога и др.
     Политика государственной поддержки инвестиционной  деятельности
будет  направлена   на  сохранение  благоприятного   инвестиционного
климата  на  территории  области. Учитывая  высокий  уровень  износа
основных  фондов   и   потребность  в   их  обновлении,   необходимо
использовать  благоприятную  экономическую ситуацию  для  расширения
притока иностранных и отечественных инвестиционных ресурсов. В  этих
целях будут использоваться,  в том  числе, и инструменты  бюджетного
стимулирования. В частности будет продолжено и расширено  применение
механизма   компенсационных  выплат   по   банковским  процентам   и
облигационным  займам.  Предполагается  реализовать  мероприятия  по
развитию  рынка корпоративных  ценных  бумаг и  развитию  ипотечного
кредитования  на   территории  Ярославской   области.  Кроме   того,
совместно с  Правительством г. Москвы  намечена реализация  проектов
строительства объектов жилого и туристического назначения в городах,
расположенных  на   территории  Ярославской  области  (г. Ярославль,
г. Углич, г. Рыбинск, г. Переславль-Залесский, г. Ростов).
     Эффективное управление государственным имуществом - еще один из
резервов увеличения доходной  части бюджета. Необходимо  максимально
быстро  определиться  с  имуществом,  которое  следует  оставить   в
областной  собственности,  так  как  неэффективный   государственный
сектор ничего,  кроме дополнительных  расходов и  проблем, не  дает.
Требуется также  создать систему  эффективного управления  объектами
недвижимости, находящимися в ведении государственных и муниципальных
предприятий и учреждений. С этой целью следует разработать публичный
реестр  государственной  и  муниципальной  недвижимости,  установить
жесткий контроль со стороны  органов власти за использованием  таких
объектов, условиями их  сдачи в аренду  и за поступлениями  арендной
платы в доходы бюджета.
     Наконец, будет  продолжена   работа   по  погашению   налоговой
задолженности предприятий  перед бюджетами.  Серьезные резервы  этой
работы   с  налогоплательщиками   заключены   в  разъяснительной   и
информационной   деятельности    по   проведению    реструктуризации
задолженности.    При    этом,    к    наиболее     недобросовестным
налогоплательщикам  следует   применять   более  жесткие   механизмы
взыскания,   вплоть   до   процедуры   банкротства.   А   та   часть
задолженности, которая  уже  реструктуризирована, должна  погашаться
равномерно и в точном соответствии с намеченными графиками платежей.

Первоочередные задачи бюджетно-налоговой политики в области расходов
     Расходная часть   областного  бюджета   является   инструментом
достижения    важнейших    социальных   и    экономических    целей.
Исполнительная  и   законодательная   власть  в   2003  году   будут
осуществлять    рационализацию    расходов    бюджета,     сокращать
неэффективные   государственные   и   муниципальные   обязательства,
продолжать   работу   по   совершенствованию   системы    управления
государственными и муниципальными финансами.
     Для этого необходимо провести работу по следующим направлениям.
     Прежде всего,  в 2003  году  необходимо завершить  упорядочение
системы социальных  льгот  и выплат,  предусмотрев  при этом  замену
большинства  категориальных   льгот  адресными  формами   социальной
поддержки населения, одновременно погашая имеющуюся задолженность по
социальным пособиям и компенсациям.
     Необходимо продолжить  подготовку  к  переходу  на  нормативное
финансирование   учреждений   образования   и   других   организаций
социальной сферы, обеспечить их бюджетными средствами,  достаточными
для предоставления качественных социальных услуг населению. При этом
наряду   с   использованием  существующих   нормативов   минимальной
бюджетной обеспеченности  необходимо использовать подушевой  принцип
планирования бюджета.
     Требуется перейти  к использованию  механизмов,  обеспечивающих
заинтересованность  бюджетных   учреждений   в  повышении   качества
предоставляемых услуг, а  также в разумной  экономии средств, в  том
числе  посредством  расширения  и стимулирования  доступа  на  рынок
государственных и  муниципальных услуг иных  юридических лиц.  Кроме
того,  предполагается   перейти   от  традиционного   финансирования
потребностей бюджетных учреждений  к реструктуризации этого  сектора
на основе использования новых  форм и механизмов финансирования,  не
допуская при этом принятия бюджетными учреждениями обязательств,  не
санкционированных органами власти.
     В 2003 году будет проведена  работа по сокращению и  ликвидации
низкоэффективных и  неэффективных государственных  расходов по  всем
отраслям бюджетного сектора. Особое внимание при этом нужно обратить
на реформу  жилищно-коммунальной сферы с  целью приближения  тарифов
этой  отрасли  к  федеральным   стандартам  и  полного  перехода   в
дальнейшем всей отрасли на самоокупаемость.
     Необходимо в   законодательном   порядке   закрепить   основные
положения  и условия  осуществления  закупок для  государственных  и
муниципальных нужд Ярославской области. При этом должны быть  учтены
следующие требования: конкурсная основа проведения торгов,  контроль
ценовых     параметров    закупок,     обеспечение     прозрачности,
контролируемости  процесса  закупок,  а  также  широкое   применение
информационных систем и интернет-технологий.
     Необходимо усилить  ответственность государственных  заказчиков
областных целевых программ за реалистичность предусматриваемых в них
мероприятий,  а  также  за результаты  их  осуществления.  Областные
целевые  программы   должны  базироваться   на  четко   определенных
критериях, ясных индикаторах, увязанных с их ресурсным обеспечением.
Государственным  заказчиком   должен   обеспечиваться  контроль   за
выполнением программ.
     Наконец, требуется    продолжить    работу    по     сокращению
государственного долга  Ярославской  области в  2003  году в  рамках
долгосрочной программы  реструктуризации  государственного долга  на
основе  положений  новой  редакции  Закона  Ярославской  области  "О
государственных  заимствованиях  Ярославской области".  Кроме  того,
финансовую основу  для дальнейшего  снижения государственного  долга
создает формирование  и  исполнение профицитного  бюджета. При  этом
большая   часть   профицита   должна   направляться   на    покрытие
государственного долга.

    Совершенствование системы межбюджетных отношений и бюджетных
                             технологий
     Прежде всего,   в   процессе   совершенствования   межбюджетных
отношений необходимо исходить  из принципов принятой  Правительством
Российской Федерации  Программы развития  бюджетного федерализма  на
период до  2005 года,  целью которой  является установление  четкого
разграничения   доходных   и  расходных   полномочий,   позволяющего
обеспечить    финансовую   самостоятельность    и    ответственность
региональных  и  органов   местного  самоуправления,  повышение   их
заинтересованности в  эффективном управлении  финансами и  поддержку
экономического развития территории.
     Необходимо, однако,   отметить,   что   четкое    разграничение
расходных  полномочий  между  областным  уровнем  власти  и  местным
самоуправлением  возможно  только  после  принятия   соответствующих
решений  на федеральном  уровне.  Работа по  обеспечению  финансовой
самостоятельности и  повышению  заинтересованности органов  местного
самоуправления в развитии  собственного налогового потенциала  может
быть реализована уже в ближайшем будущем.
     Следующее направление совершенствования межбюджетных  отношений
-  упорядочение  предоставления  финансовой  помощи  из   областного
бюджета. В  последнее  время многие  органы местного  самоуправления
заняли в определенном смысле "иждивенческую" позицию по отношению  к
областному бюджету, покрывая практически все или большую часть своих
функциональных расходов за счет  субсидий и субвенций из  областного
бюджета.  При этом  собственные  средства (налоговые  и  неналоговые
доходы) местных бюджетов расходуются нерационально и  бесконтрольно.
Эффективность расходования собственных  средств невелика даже у  тех
муниципальных образований, которые не получают финансовой помощи,  а
обеспечивают свои  доходы только  за счет  нормативов отчислений  от
регулирующих налогов. Такую практику нельзя считать нормальной.  Для
повышения  эффективности работы  органов  местного самоуправления  в
ближайшем   будущем  необходимо   четко   упорядочить  все   аспекты
взаимоотношений  с   местными  бюджетами.  При   этом  и   нормативы
отчислений по налогам, и  размеры финансовой помощи должны  зависеть
не только от  заявленных муниципальными образованиями  потребностей,
но  и  от  их  усилий  по  совершенствованию  управления  бюджетными
расходами.  В частности,  при  распределении средств  из  областного
бюджета необходимо учитывать усилия органов местного  самоуправления
в следующих направлениях:
     - оценка   эффективности   расходования   бюджетных    средств,
проведение регулярных обследований и аудита бюджетных расходов;
     - паспортизация и стандартизация муниципальных услуг, внедрение
формализованных методик оценки их полной стоимости с учетом качества
и доступности;
     - проведение    реструктуризации   бюджетных    учреждений    и
муниципальных  унитарных предприятий,  расширение  доступа на  рынок
муниципальных услуг иных юридических лиц;
     - сокращение   бюджетных  дотаций,   предоставляемых   отраслям
экономики, в том числе жилищно-коммунальному хозяйству;
     - развитие   системы  муниципального   заказа   и  закупок   на
конкурсной основе.
     Другой важной   задачей    межбюджетных   отношений    является
упорядочение  взаимоотношений  Ярославской  области  с   федеральным
центром.  Необходимо  более   четко  и  последовательно   отстаивать
интересы области на  федеральном уровне, направленные на  соблюдение
критерия  распределения  доходов   между  федеральным  и   областным
бюджетами, предусмотренного Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Существующее в настоящее  время соотношение 60 на  40 и тенденция  к
дальнейшей  централизации налоговых  доходов  на федеральном  уровне
отрицательно сказывается на возможностях органов власти  Ярославской
области выполнять свои финансовые обязательства перед  организациями
и   жителями  области.   Кроме   того,  необходимо   последовательно
добиваться    полной    и   своевременной    компенсации    расходов
консолидированного бюджета Ярославской области по реализации решений
федерального центра.
     Что касается совершенствования бюджетных технологий, необходимо
в 2003  году  продолжить  работу  по  внедрению   автоматизированной
системы казначейского исполнения  областного бюджета и подготовке  к
переходу  на   казначейскую  систему  в   целях  проведения   единой
государственной бюджетной политики и усиления контроля за целевым  и
эффективным использованием средств областного бюджета.
     Наконец, требуется совершенствование  системы экономического  и
финансового  прогнозирования,  а также  повышение  обоснованности  и
точности бюджетного планирования. Главная задача при этом состоит  в
четкой организации бюджетных  процедур, направленных на  обеспечение
разумной равномерности расходования средств бюджета в течение года и
более точное планирование расходов сезонного характера.
     В конечном   итоге  бюджетно-налоговая   политика   Ярославской
области  должна   способствовать  повышению  уровня   благосостояния
населения и дальнейшему экономическому развитию нашего региона.