Постановление Губернатора Ярославской области от 18.07.2005 № 434

 

                  ГУБЕРНАТОР ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

                          ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 18.07.2005 N 434
г. Ярославль

      Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики
                  Ярославской области на 2006 год

     В  целях  разработки проекта областного бюджета на 2006 год, в
соответствии  с положениями статьи 20 Закона Ярославской области от
23  апреля  2001  г.  N  19-з  "О  бюджетном устройстве и бюджетном
процессе в Ярославской области"

     ПОСТАНОВЛЯЮ:

     1. Утвердить  прилагаемые  Основные  направления  бюджетной  и
налоговой политики Ярославской области на 2006 год.
     2. Администрации  Ярославской  области  при разработке проекта
областного  бюджета  на  2006  год  обеспечить  соблюдение Основных
направлений  бюджетной  и налоговой политики Ярославской области на
2006 год, утвержденных настоящим постановлением.
     3. Контроль  за  исполнением настоящего постановления оставляю
за собой.
     4. Настоящее   постановление   вступает   в   силу  с  момента
подписания.


     Губернатор области          А.И.Лисицын

                                                         УТВЕРЖДЕНЫ
                                                     постановлением
                                                Губернатора области
                                               от 18.07.2005 N 434

  Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской
                        области на 2006 год

     Основные    направления   бюджетной   и   налоговой   политики
подготовлены  в  соответствии  с  требованиями  Бюджетного  кодекса
Российской  Федерации,  а  также  на  основании Бюджетного послания
Президента  Российской  Федерации  Федеральному Собранию Российской
Федерации   на   2006   год,  Концепции  реформирования  бюджетного
процесса  в  Российской  Федерации  в  2004  -  2006  годах, Закона
Ярославской  области  от  23  апреля  2001  г.  N 19-з "О бюджетном
устройстве  и  бюджетном  процессе  в Ярославской области", а также
иных   программных   документов,   учитывают   меры   по  повышению
эффективности   бюджетно-налоговой   политики   в   целях   решения
социально-экономических    задач   и   улучшения   качества   жизни
населения.

I. Итоги бюджетно-налоговой политики в 2004 году и начале 2005 года

     В   2004   году   рост   доходов   консолидированного  бюджета
Ярославской  области  составил  113,7%.  При  этом налоговые доходы
бюджетов  выросли  на 17%, неналоговые на 96,1%, а объем финансовой
помощи   федерального   бюджета  сократился  на  34%.  Однако  рост
налоговых  доходов  произошел  в  основном в бюджетах муниципальных
образований  области, тогда как в областном бюджете объем налоговых
доходов  к  уровню 2003 года снизился на 3%. Рост налоговых доходов
в  2004  году  был  обеспечен  увеличением поступлений по налогу на
прибыль  на  63%,  по  налогу  на  доходы  физических лиц - на 20%,
налогов  на имущество - на 10%, налогов на совокупный доход - в 2,5
раза, налога на игорный бизнес - в 3,2 раза.
     Тем   не   менее  рост  доходов  не  позволил  в  полной  мере
профинансировать  расходные  обязательства,  не  удалось  в течение
2004  года  проиндексировать  заработную плату работников бюджетной
сферы,  дефицит  консолидированного бюджета по итогам года составил
около 2 млрд. рублей.
     Формирование  доходной  части  бюджета  Ярославской  области в
2005  году  проходит  в  условиях  реализации федеральной налоговой
реформы  и  совершенствования  системы  межбюджетных  отношений.  В
частности, с 1 января 2005 года:
     1. Снижена  ставка единого социального налога с 35,6% до 26% с
сохранением   регрессивной   шкалы  налогообложения,  что  призвано
обеспечить   повышение   экономических   стимулов   для  увеличения
заработной платы и поступлений по подоходному налогу
     2. Уменьшена  ставка  налога  на  прибыль  в консолидированный
бюджет области с 19% до 17,5%.
     3. Произведена  индексация  специфических  ставок  акцизов  по
подакцизным  товарам (акцизы на спирт, алкогольную продукцию, пиво,
нефтепродукты).
     4. Увеличена   базовая   доходность   по   единому  налогу  на
вмененный  доход для определенных видов деятельности (далее - ЕНВД)
в   1,5   раза,  а  также  расширен  перечень  видов  деятельности,
подпадающих под ЕНВД (наружная реклама).
     5. Отменен налог на рекламу.
     6. В  полном объеме на федеральный уровень передан норматив по
водному налогу.
     Несмотря  на  индексацию  ставок  акцизов,  увеличение базовой
доходности  по  ЕНВД,  реформирование  единого социального налога и
другие   изменения,   принятых  мер  недостаточно  для  компенсации
доходов  бюджета  области,  выпадающих  от  отмены  ряда  налогов и
перераспределения на федеральный уровень 1,5% налога на прибыль.
     Принятые  в  2003-2004  гг.  коренные  изменения  федерального
законодательства  в  части  разграничения  полномочий  и  предметов
ведения  Российской  Федерации,  субъектов  Российской  Федерации и
органов  местного  самоуправления,  а также изменения в Бюджетный и
Налоговый  кодексы Российской Федерации и другие федеральные законы
радикальным  образом  повлияли на формирование и исполнение бюджета
Ярославской области в 2005 году.
     Законодательное   закрепление  с  2005  года  за  региональным
уровнем  большого  объема  государственных  полномочий  (в основном
социальных),  которые  делегируются для исполнения органам местного
самоуправления  муниципальных  образований  области, потребовало от
областных  властей  адекватной  централизации  налоговых ресурсов с
последующим  перераспределением  в  виде финансовой помощи из фонда
компенсаций муниципальным образованиям области.
     В  частности,  в  2005  году  закрепление за уровнем субъектов
государственных    полномочий   вызвало   рост   объема   расходных
обязательств  Ярославской области примерно на 3,5 миллиарда рублей.
В  связи  с этим в 2005 году не предусмотрено нормативов отчислений
бюджетам  муниципальных  образований  области  по налогу на прибыль
(за  исключением  Угличского  муниципального  округа), по налогу на
имущество  предприятий,  а  норматив по налогу на доходы физических
лиц сокращен до 50%.
     В   этих   условиях  большинство  местных  бюджетов  (особенно
сельских)   оказались  не  в  состоянии  обеспечить  финансирование
собственных  полномочий, в связи с чем из областного бюджета в 2005
году   им  выделен  значительный  объем  финансовой  помощи.  Общее
увеличение  финансовой  помощи  из  областного  бюджета  в  местные
бюджеты в 2005 году может возрасти на 35-40%.
     Несмотря  на  незначительный  рост  доходной  части  бюджета и
возросший  объем  обязательств,  в  текущем  году предусматривается
индексация заработной платы работников бюджетной сферы.
     Таким  образом, для повышения эффективности бюджетно-налоговой
политики  Ярославской  области  необходимо  решение  ряда  проблем,
остающихся актуальными на сегодняшний день:
     -   налоговые   доходы   с   территории   Ярославской  области
неадекватны    ее    налоговому    потенциалу,   поскольку   многие
региональные  предприятия интегрированы в общероссийские корпорации
и  холдинги,  а  их  финансовые  потоки  направлены  отнюдь  не  на
поддержку регионального бюджета;
     -   возросший  объем  государственных  полномочий  субъекта  и
реформа  социальных  обязательств государства требуют значительного
объема  финансовых  средств, тогда как механизмы замены натуральных
льгот  денежными компенсациями не до конца отработаны, "монетизация
льгот"   оказалась   более   затратной   для  бюджета  и  социально
болезненной для населения, чем ожидалось;
     -   законодательство   о   закупках   для   государственных  и
муниципальных  нужд  применяется  не  в полной мере, что приводит к
значительным  издержкам  и  неэффективному  расходованию  бюджетных
средств;
     -  не  совсем  ясны  механизмы  финансовых  взаимоотношений  с
бюджетами   вновь   образуемых   органов   местного  самоуправления
муниципальных   образований   области,   доходная   база   бюджетов
поселений   может  оказаться  недостаточной  для  решения  вопросов
местного значения.
     Учитывая  вышесказанное,  основной целью бюджетной и налоговой
политики  Ярославской  области  на  2006  год  в  условиях  реформы
местного  самоуправления  и реформы системы социальных льгот должно
стать  обеспечение  безусловного  исполнения  социальных  расходных
обязательств   бюджета   перед   гражданами  и  реализация  мер  по
реформированию   системы   муниципальных  финансов  и  межбюджетных
отношений с муниципальными образованиями.

           II. Основные направления налоговой политики

     Налоговая   реформа   в   России   находится   практически   в
заключительной  стадии. Предыдущие годы ее проведения показали, что
значительная  часть  мер  уже реализована, ключевые законы приняты.
Предстоящий  год  должен  в  целом  завершить  налоговую  реформу в
Российской   Федерации,   которая  направлена  на  последовательное
снижение  налогового  бремени  на экономику, усиление стимулирующей
функции   налогов   и  улучшение  налогового  администрирования.  В
частности, на федеральном уровне планируется:
     -  усовершенствовать  администрирование  налога на добавленную
стоимость;
     -  расширить  состав  затрат,  учитываемых при налогообложении
прибыли, в т.ч. в части механизмов начисления амортизации;
     -    принять    меры   налогового   стимулирования   компаний,
осуществляющих    технико-внедренческую   деятельность   в   особых
экономических зонах;
     -   повысить  верхний  предел  дохода,  при  котором  возможен
переход на упрощенную систему налогообложения;
     -  принять  главу  Налогового  кодекса  Российской Федерации о
местном налоге на недвижимость;
     -   расширить   практику   применения   отсрочек  и  рассрочек
налоговых  платежей,  установленных  Налоговым  кодексом Российской
Федерации;
     -  индексировать  специфические  ставки акцизов на подакцизные
товары  (акцизы  на  спирт,  алкогольную  продукцию, пиво) и другие
меры.
     Изменения  полномочий  регионов  и,  как следствие, источников
формирования   доходов   бюджета   области   обусловят   сохранение
актуальности  основных  задач  налоговой  политики. Это мобилизация
собственных   доходов   региона  за  счет  экономического  роста  и
развития  налогового  потенциала  с  одновременным  принятием  всех
возможных  мер  по  повышению  собираемости  налогов. В сложившейся
ситуации  особо важным становится вопрос увеличения доходов бюджета
на  основе изыскания внутренних резервов роста налоговых доходов, а
также   эффективного  управления  государственной  и  муниципальной
собственностью.
     Кроме    того,    приобретают    особую   актуальность   меры,
направленные    на    успешную    реализацию    реформы    местного
самоуправления  и  местных  финансов.  В  целях  реализации реформы
налогообложения  недвижимости  на  федеральном  уровне  планируется
принять и ввести в действие местный налог на недвижимость.
     Налог  вводится  для  юридических и физических лиц, являющихся
собственниками  объектов  недвижимости  жилого назначения (квартир,
жилых  домов, дач), гаражей, находящихся в собственности физических
лиц,  гаражных  и  гаражно-строительных  кооперативов,  товариществ
собственников  жилья  и  других  объединений собственников жилья, а
также  земельных участков, на которых расположены указанные объекты
недвижимости или которые предоставлены для их строительства.
     Этот   местный  налог  на  недвижимость  должен  заменить  для
соответствующих  плательщиков (физических и юридических лиц) налоги
на  имущество  физических  лиц,  имущество  организаций и земельный
налог   в   части   налогообложения  объектов  недвижимости  жилого
назначения  и  земельных  участков,  на  которых  они  расположены.
Учитывая    вышеизложенное,    органам    местного   самоуправления
муниципальных   образований  области  необходимо  в  2005-2006  гг.
завершить  работы  по  формированию  земельного  кадастра,  а также
обратить    особое    внимание   на   обеспечение   полноты   учета
налогооблагаемой  базы  по  местным  налогам  (налог  на  имущество
физических лиц и земельный налог).
     К  числу  важных  изменений налогового законодательства в 2006
году  следует  отнести  передачу на уровень муниципальных районов и
городских   округов  права  принимать  решение  о  введении  на  их
территориях  системы  налогообложения  в  виде  единого  налога  на
вмененный  доход  для  отдельных  видов деятельности и установлении
корректирующих  коэффициентов  по  данному  налогу.  В  этой  связи
органам   государственной  власти  Ярославской  области  необходимо
оказать   методическую   помощь   органам  местного  самоуправления
муниципальных  районов  и  городских  поселений Ярославской области
при разработке проектов соответствующих законов.
     Необходимо  обратить  внимание  на тот момент, что все решения
по   установлению   ставок  местных  налогов  и  других  параметров
налогообложения  в  соответствии  с  Налоговым  кодексом Российской
Федерации  должны  быть  приняты  и опубликованы не позднее, чем за
месяц  до начала налогового периода. Другими словами, до 01 декабря
2005  года необходимо принять решения по установлению и введению на
территории  вновь  образованных  муниципальных  образований области
земельного   налога,   налога  на  имущество  физических  лиц  (или
местного  налога на недвижимость), в которых должны быть определены
налоговые   ставки,   порядок   и  сроки  уплаты  налога,  а  также
корректирующие коэффициенты по единому налогу на вмененный доход.
     Для  обеспечения роста неналоговых доходов в консолидированном
бюджете   области   необходимо   усилить   контроль   за   полнотой
поступления  доходов  от  сдачи  в аренду имущества, находящегося в
государственной  и муниципальной собственности. Особенно необходимо
повысить    ответственность    органов    местного   самоуправления
муниципальных  образований  области  за  поступление в бюджеты всех
уровней  арендной  платы  за  землю. В связи с этим муниципалитетам
следует   более   тщательно   рассматривать  вопросы,  связанные  с
установлением   ставок   аренды,  своевременно  заключать  договоры
аренды  и  установить  жесткий контроль за исполнением арендаторами
договоров.
     В  предстоящем  году  остается  актуальной  задача организации
мероприятий   по   выведению   из   тени   доходов   индивидуальных
предпринимателей  и  физических  лиц,  легализации заработной платы
наемных  работников  предприятий,  а  также  повышения  официальных
доходов работающего населения.

           III. Основные направления бюджетной политики

     Рыночные  отношения  диктуют  необходимость  совершенствования
сложившейся  системы организации и управления финансовыми ресурсами
области  на  стадии  формирования  и исполнения бюджета. Построение
бюджетных  отношений  как  важнейшего  элемента  финансовой системы
области   должно   базироваться  на  принципах  Бюджетного  кодекса
Российской  Федерации  и  Закона  Ярославской  области "О бюджетном
устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области".
     Основной    целью   бюджетной   политики   будет   обеспечение
социальной  стабильности,  динамичного развития экономики региона и
инвестиционной  активности  субъектов  экономической  деятельности,
решения  комплекса  задач  по  повышению  качества  жизни населения
Ярославской области.
     В  связи  с  этим  бюджетная  политика  должна  способствовать
повышению  качества  и  доступности  бюджетных  услуг, формированию
благоприятного   предпринимательского  и  инвестиционного  климата,
привлечению    частного    капитала   к   осуществлению   важнейших
инфраструктурных   проектов   регионального   масштаба,   повышению
конкурентоспособности    продукции    регионального   производства,
обеспечению   социальной   стабильности  на  основе  роста  доходов
работников как государственного, так и частного сектора экономики.
     Основными  задачами  бюджетной  политики  в  2006  году должны
стать:
     -   обеспечение   выполнения   положений  Бюджетного  послания
Президента  Российской  Федерации  Федеральному Собранию Российской
Федерации   о   повышении  доходов  работников  бюджетной  сферы  в
реальном выражении не менее чем в 1,5 раза в течение трех лет;
     -   совершенствование  методов  и  форм  социальной  поддержки
населения, в том числе перевод социальных льгот в денежную форму;
     -  повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация
управления   бюджетными   средствами   на  всех  уровнях  бюджетной
системы,  смещение  акцентов  бюджетного  процесса  от  "управления
бюджетными  ресурсами  (затратами)"  на  "управление результатами",
применение  метода  "бюджетирования, ориентированного на результат"
(БОР);
     -   формирование   областного  бюджета  на  основе  разделения
средств,   направляемых   на   исполнение   расходных  обязательств
субъектов  Российской  Федерации  в связи с осуществлением органами
государственной  власти  субъектов  Российской Федерации полномочий
по  предметам  ведения  субъектов Российской Федерации и полномочий
по предметам совместного ведения;
     -  повышение  роли  среднесрочного  перспективного финансового
планирования в бюджетном процессе;
     -   совершенствование   механизма   государственных   закупок,
направленное   на  рациональное  использование  бюджетных  средств,
обеспечение  в  полном  объеме выполнения требований федерального и
регионального  законодательства  о  закупках  для государственных и
муниципальных нужд;
     -   обеспечение   сбалансированности   бюджетов  всех  уровней
бюджетной системы;
     -    усиление    предварительного    контроля    за    целевым
использованием  средств  областного  бюджета в рамках казначейского
исполнения  областного бюджета и бюджетов муниципальных образований
области;
     -   обеспечение   эффективного  управления  государственным  и
муниципальным долгом;
     -  обеспечение  в  области  государственного  долга и контроля
реализации  механизма учета консолидированных долговых обязательств
области,  включая  кредиторскую задолженность бюджетных учреждений,
финансируемых  из областного бюджета, и задолженности муниципальных
образований области;
     -   сокращение   обязательств,   требующих   необоснованных  и
малоэффективных   бюджетных   расходов,   отмена   не  обеспеченных
достаточным уровнем финансирования расходных обязательств;
     -   реорганизация   системы  государственных  и  муниципальных
унитарных,  казенных  предприятий  и  бюджетных  учреждений с целью
снижения    стоимости    и    повышения   качества   предоставления
государственных и муниципальных услуг населению.
     В целях достижения поставленных задач следует:
     -  учитывать экономический потенциал муниципальных образований
области  и  механизмы  по  мобилизации резервов повышения бюджетных
доходов,   что   позволит   объективно   выявлять  наиболее  острые
социально-экономические   проблемы   и  оценивать  финансовую  базу
местных бюджетов;
     -   расширить   практику  формирования  расчетных  показателей
бюджета      на      базе      основных     параметров     прогноза
социально-экономического развития области;
     -   активнее   внедрять   передовые  принципы  планирования  и
исполнения    бюджетов,    не   допускать   образования   бюджетной
задолженности.
     В   2006  году  необходимо  продолжить  политику  по  созданию
благоприятных     экономических    условий    для    стимулирования
инвестиционной    активности,    технического    перевооружения   и
реконструкции   предприятий   области.   Оказание   государственной
поддержки   хозяйствующим   субъектам   должно   осуществляться   в
соответствии  с  новой  редакцией  Закона  Ярославской  области  "О
государственной    поддержке    инвестиционной    деятельности   на
территории Ярославской области".

           IV. Политика в сфере межбюджетных отношений

     Одним  из  важнейших направлений бюджетной политики в условиях
реформы  местного самоуправления является формирование межбюджетных
отношений   Ярославской   области   с   Российской   Федерацией   и
муниципальными образованиями.
     Отличительной  особенностью  2006  года должна стать адаптация
межбюджетных  отношений  к  разграничению  доходов и расходов между
областным  и местными бюджетами в соответствии с Бюджетным кодексом
Российской    Федерации   (в   части   регулирования   межбюджетных
отношений),  федеральными  законами от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ
"Об  общих принципах организации законодательных (представительных)
и   исполнительных   органов   государственной   власти   субъектов
Российской  Федерации"  от  6  октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих
принципах   организации   местного   самоуправления   в  Российской
Федерации".
     Основные  направления в сфере межбюджетных отношений во многом
предопределены     изменениями    федерального    законодательства,
регламентирующего  доходные  источники  и  расходные  обязательства
федерального,   регионального   и   местных   бюджетов.   Серьезным
достижением  стало  обеспечение стабильности в данном вопросе путем
законодательного   закрепления   на  долгосрочной  основе  доходных
источников  и расходных полномочий бюджетов всех уровней, вплоть до
поселений.
     Поэтому  особое  внимание  будет  уделено  созданию финансовой
основы  и  необходимой  нормативной правовой базы для реализации на
практике  проводимой  реформы  федеративных  отношений  и  местного
самоуправления,  а  также  подготовке  областных  и местных органов
власти   к   введению   двух   типов   местных   бюджетов  (бюджеты
муниципальных  районов и бюджеты городских округов, а также бюджеты
городских и сельских поселений).
     Учитывая,   что  с  2006  года  окончательно  разграничиваются
расходные  и  доходные  полномочия  между  Российской  Федерацией и
субъектами     Российской     Федерации,     областными    органами
государственной   власти   и   органами   местного   самоуправления
муниципальных  образований  Ярославской  области,  резко повышается
ответственность  региональных  органов  государственной  власти  за
реализацию   возложенных   на   них  федеральным  законодательством
полномочий.
     В  текущем  году необходимо обеспечить уточнение действующей в
области  схемы  разграничения расходных полномочий в соответствии с
Федеральным  законом  от  4  июля  2003  года  N  95-ФЗ "О внесении
изменений  и  дополнений  в  Федеральный  закон "Об общих принципах
организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
     Распределение  налоговых и неналоговых доходов между областным
бюджетом   и  бюджетами  муниципальных  образований  области  будет
осуществлено   в   соответствии  с  Бюджетным  кодексом  Российской
Федерации  и  законом  Ярославской  области об областном бюджете на
2006 год.
     В  этой  связи  предметом  совместной работы областных органов
власти,  глав существующих муниципальных образований области и глав
вновь  образуемых муниципальных образований должны стать разработка
и  принятие  бюджетов  на  2006  год,  а также нормативных правовых
актов,  формирующих  доходную  базу  и  регламентирующих  бюджетный
процесс во вновь образуемых муниципальных образованиях.
     В  целях  создания  долгосрочных стимулов для органов местного
самоуправления   муниципальных   образований  области  по  развитию
малого  и  среднего  бизнеса,  по расширению налогооблагаемой базы,
поддержанию    конкурентной    среды,    созданию    благоприятного
инвестиционного  и предпринимательского климата, планируется в 2006
году  передать  всем  местным бюджетам 100% доли областного бюджета
по  единому  сельскохозяйственному  налогу,  взимаемому  в  связи с
применением   системы   налогообложения   для  сельскохозяйственных
товаропроизводителей.
     Доходы  от  платежей  за  пользование  природными  ресурсами в
консолидированном  бюджете  области  невысоки. При этом доля налога
на  добычу общераспространенных полезных ископаемых в этих платежах
в  2004  г.  составила  1,1%.  В  этой  связи,  в  целях  повышения
заинтересованности  муниципальных образований области в привлечении
инвесторов   в   сектор   экономики,   связанный  с  использованием
природных   ресурсов,   планируется   передать  платежи  и  налоги,
связанные    с   природопользованием,   в   бюджеты   муниципальных
образований области.
     Учитывая,  что  налоговая  база большинства вновь образованных
муниципальных  образований  (и особенно поселений) недостаточна для
реализации   полномочий  местного  значения,  на  областном  уровне
предстоит  создать  и  проработать  все  предусмотренные  Бюджетным
кодексом   Российской  Федерации  формы  предоставления  финансовой
помощи   бюджетам   муниципальных  образований:  дотации  из  Фонда
поддержки   поселений   и  Фонда  поддержки  муниципальных  районов
(городских  округов),  субсидии  из Фонда муниципального развития и
Фонда  софинансирования  социальных  расходов,  субвенции  из Фонда
компенсаций  на  реализацию  отдельных  государственных полномочий.
При  этом  основной  объем  текущей  части финансовой помощи должен
предоставляться   из  фондов  финансовой  поддержки  поселений  или
районов,   предназначенных   для   выравнивания   уровня  бюджетной
обеспеченности муниципальных образований.
     Кроме    того,    необходимо   организовать   мероприятия   по
обеспечению    финансовой    системы    муниципальных   образований
Ярославской    области   квалифицированными   кадрами.   Необходимо
организовать  проведение  на  областном  уровне обучающих семинаров
соответствующих    категорий    муниципальных    служащих.   Главам
муниципальных    районов    необходимо   проводить   повышение   их
квалификации и стажировки на базе местных администраций.