Постановление Думы Тульской области от 18.10.2007 № 52/2359

                           ТУЛЬСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА
                                4-го созыва
                               ПОСТАНОВЛЕНИЕ
     
     от 18.10.2007 N 52/2359

                              52-е заседание


             О докладе Совета Федерации Федерального Собрания
                Российской Федерации 2006 года "О состоянии
                 законодательства в Российской Федерации"

     Тульская областная Дума
      
                               ПОСТАНОВЛЯЕТ:
           
     1. Одобрить   и   поддержать   организуемую   Советом   Федерации
Федерального  Собрания  Российской  Федерации  работу  по   подготовке
ежегодного   доклада   "О   состоянии  законодательства  в  Российской
Федерации",  как   механизма   совершенствования   правотворчества   и
продолжить  участие в работе по подготовке раздела очередного доклада,
характеризующего  деятельность  субъектов  Российской   Федерации   по
мониторингу  законодательного  обеспечения  реализации государственной
политики.
     2. Одобрить     концепцию     создания     системы    мониторинга
законодательства и правоприменительной практики, комплексно отражающую
перспективы    создания   системы   мониторинга   законодательства   и
правоприменительной  практики,  консолидирующую  деятельность  органов
публичной  власти,  институтов гражданского общества,  разработанную в
докладе.
     3. Использовать  выводы  и  рекомендации Доклада Совета Федерации
Федерального Собрания Российской  Федерации  2006  года  "О  состоянии
законодательства    в    Российской   Федерации"   при   осуществлении
деятельности  по  правовому  мониторингу  и   реализации   собственных
полномочий, а также при формировании программы законопроектных работ и
при подготовке доклада о состоянии законодательства в Тульской области
за 2007 год.
     4. Направить  в  Комиссию   Совета   Федерации   по   методологии
реализации  конституционных  полномочий Совета Федерации предложения и
замечания по Докладу Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации   2006  года  "О  состоянии  законодательства  в  Российской
Федерации" (прилагаются).
     5. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
          
          
     Председатель областной Думы          О.В. Татаринов



                                                            Приложение
                                                       к постановлению
                                               Тульской областной Думы
                                               от 18.10.2007 N 25/2359

                Предложения по перечню вопросов и проблем,
               направленному Советом Федерации Федерального
              Собрания Российской Федерации, сформулированные
           при обсуждении Доклада Совета Федерации Федерального
                  Собрания Российской Федерации 2006 года
           "О состоянии законодательства в Российской Федерации"

     4. Совершенствование  взаимодействия  с   субъектами   Российской
Федерации в законотворческом процессе
     
     Как отмечено  в  Докладе "совершенствование региональной правовой
базы должно быть  направлено  на  повышение  эффективности  исполнения
субъектами  Федерации своих полномочий.  В первую очередь это касается
эффективности  управления  финансовыми,  материальными   и   кадровыми
ресурсами".
     Однако реализация  этого  тезиса  порой  затрудняется  по  вполне
объективным  причинам.  И  в  первую  очередь уже ставшее традиционным
принятие в конце года федеральных  законов  по  предметам  совместного
ведения   Российской   Федерации  и  субъектов  Федерации,  в  которых
существенным изменениям подвергается порядок разграничения  полномочий
между уровнями власти,  изменяются полномочия субъектов РФ (зачастую в
сторону увеличения),  что требует немедленного  внесения  изменений  в
законы субъектов Российской Федерации. И это происходит в период после
утверждения  бюджетов  субъектов  РФ,   требует   срочного   изыскания
дополнительных средств на реализацию новых полномочий. Как следствие -
авральность   в   законодательной   работе   и    фрагментарность    в
правотворчестве.  Такое  взаимодействие  в  законотворческом  процессе
полагаем недопустимым,  так как не  позволяет  субъектам  осуществлять
законотворческую    деятельность    в   соответствии   с   программами
законопроектных работ на год.
     Таким образом,   отсутствие  универсальной  системы  планирования
нормотворческой деятельности  приводит  к  отсутствию  комплексного  и
системного   подхода,   фрагментарности   или  избыточности  правового
регулирования.  Это именно те недостатки,  на которые уже неоднократно
было  указано  в  докладах Совета Федерации и на что обращали внимание
субъекты РФ при анализе собственной законодательной деятельности.
      
     7. Совершенствование отраслевого законодательства
      
     В подразделе  "Совершенствование   налогового   законодательства:
формирование стратегии развития нефтяной сферы и проблемы равномерного
распределения налоговых поступлений по субъектам Российской Федерации"
главы  3  части  II  Законодательное  обеспечение основных направлений
внутренней и внешней политике государства доклада отмечено следующее.
     Одним из  основных способов ухода от налогообложения для нефтяных
компаний  является  занижение  цен  сделок,  в  том  числе  с  помощью
трансфертных цен.
     Вертикально интегрированные   нефтяные    компании    (холдинги),
объединяющие     компании,    занимающиеся    разработкой,    добычей,
переработкой,  экспортом  сырой  нефти  и  нефтепродуктов,  используют
механизм  перераспределения финансовых ресурсов внутри интегрированных
структур.  Производственная  или   добывающая   компания   вертикально
интегрированной   нефтяной   компании  может  реализовывать  продукцию
сбытовой компании холдинга  по  внутренним  (низким)  ценам.  Сбытовая
компания  затем  реализует  товар  конечным  потребителям  по рыночным
(более высоким) ценам. В результате финансовые ресурсы концентрируются
в   едином   центре   прибыли   (сбытовой   компании)  и  затем  могут
перераспределяться в соответствии с потребностями холдинга в целом.
     То есть законодательство Российской Федерации по налогам и сборам
позволяет  вертикально  интегрированным   нефтяным   компаниям   путем
применения в расчетах между зависимыми структурами внутрикорпоративных
(трансфертных) цен минимизировать платежи в бюджет.
     Сложившаяся ситуация  стала  возможной  из-за несовершенства норм
статей 20 и 40 Налогового кодекса Российской  Федерации  (далее  -  НК
РФ). Установленные этими статьями признаки взаимозависимости для целей
налогообложения физических лиц и (или) организаций,  а также  принципы
определения  цен  товаров,  работ  или услуг для целей налогообложения
весьма ограниченны и не учитывают ряд оснований,  позволяющих признать
взаимную зависимость при осуществлении сделок между физическими лицами
и (или) организациями и  применении  трансфертного  ценообразования  и
проводить соответствующие проверки.
     Таким образом,      используя      несовершенство      налогового
законодательства,  вертикально  интегрированные  нефтяные  компании не
попадают под понятие взаимозависимых  лиц.  Ввиду  отсутствия  единого
источника,   устанавливающего   цены   на   нефть   и   нефтепродукты,
интегрированные  структуры  занижают  внутрикорпоративные  цены,   что
приводит  к  недопоступлению  доходов  в  бюджетную систему Российской
Федерации.
     Вместе с  тем,  предложения  по  изменению сложившейся ситуации в
докладе отсутствуют,  хотя статьи 20 и 40 НК РФ  фактически  не  имеют
правоприменительной  практики   начиная  с  момента  вступления в силу
1 части НК РФ, то есть с 1 января 1999 года.
     В целях  совершенствования  данной  нормы права в Государственную
Думу Законодательным Собранием Челябинской области в 2006 году  внесен
на  рассмотрение  проект  федерального  закона  N 290165-4 "О внесении
изменений в статьи 20 и 40 части первой Налогового кодекса  Российской
Федерации"  в  части  расширения  перечня лиц,  признаваемых для целей
налогообложения   взаимозависимыми    лицами,    уточнения    принципа
определения  рыночной  цены  товаров  (работ,  услуг)  и  установления
официальных источников информации о рыночных ценах).
     Необходимо принять  указанный  законопроект  либо  альтернативный
законопроект,  учитывающий несовершенство налогового законодательства,
в качестве закона в кратчайшие сроки.
     Как отмечено  в  разделе  III  Доклада  "правовое   регулирование
общественных  отношений,  как  на  федеральном,  так и на региональном
уровнях зачастую осуществляется без должного обоснования,  хаотично  и
фрагментарно.  Принятие  законодательных актов нередко обусловливается
политическими мотивами,  а не  правовой  необходимостью.  Существующая
система законодательства несовершенна, имеют место серьезные пробелы в
правовом регулировании конституционно закрепленных предметов  ведения,
а  также  дублирование,  параллелизм  и  противоречивость  в  правовом
регулировании общественных отношений различными нормативными правовыми
актами".
     Так, например,  регулирование  правоотношений  в  сфере  местного
самоуправления.
     Действующее законодательство      характеризуется      постоянным
перераспределением полномочий между уровнями муниципальных образований
     Федеральный закон  "Об  общих  принципах   организации   местного
самоуправления  в  Российской  Федерации"  за  четыре  года  претерпел
значительные изменения (хотя еще полностью не  вступил  в  силу).  При
этом  чаще  всего  изменения  касались разграничения вопросов местного
значения между уровнями местного самоуправления. Следует признать, что
точечные  изменения  привели  к размытости и нечеткости формулирования
вопросов  местного  значения,  что  не   позволяет   разграничить   их
однозначно,   прежде   всего,   между   органами  местного  управления
поселений,  входящих в состав районов и самих районов.  Это приводит к
дублированию   полномочий  и  смешению  компетенции  органов  местного
самоуправления.
     Кроме того,  как  показывает  практика,  регулирование статьей 40
Федерального  закона  "Об   общих   принципах   организации   местного
самоуправления  в  Российской  Федерации"  общего статуса выборных лиц
местного самоуправления является явно недостаточным,  так как  она  не
определяет  основных  гарантий,  предоставляемых  указанным лицам,  не
устанавливает их права и обязанности.  В течение  длительного  времени
эти  вопросы решались законодательством субъекта РФ и статус категории
лиц,  замещающих муниципальные должности,  был жестко определен  и  им
предоставлялись   целый  ряд  гарантий,  позволяющих  им  осуществлять
беспрепятственно  свои  полномочия.   После   изменения   федерального
законодательства  законы субъектов РФ были признаны утратившими силу и
статус указанной категории лиц  оказался  неопределенным.  Федеральный
закон  "О  муниципальной  службе в Российской Федерации" не регулирует
вопросы  статуса  лиц,  замещающих  муниципальные   должности.   Таким
образом,  образовался  правовой  вакуум  и  правовая  неопределенность
статуса депутата,  члена выборного органа  местного  самоуправления  и
выборного должностного лица местного самоуправления.
     Устранить эти  недостатки,  полагаем  возможным,  приняв   проект
федерального  закона  N  315221-4  "О  внесении  изменения в статью 40
Федерального  закона  "Об   общих   принципах   организации   местного
самоуправления   в  Российской  Федерации",  внесенный  членом  Совета
Федерации В.А. Новиковым.
     Уже неоднократно  отмечалась  как  негативная  практика  принятия
законов  сразу  в  трех  чтениях.  К  сожалению  такая  же   тенденция
свойственна и законодательным процессам в субъектах РФ.  Полагаем, что
такая  практика  чревата  недостаточной  проработкой  законов  (и  как
показывает практика,  зачастую такие нормы приходится еще неоднократно
совершенствовать  и  устранять  явные  недостатки   и   противоречия).
Появившаяся практика внесения изменений не в базовый закон,  а в закон
о внесении изменений  в  какой-то  закон,  которым  созданы  первичные
нормы,   усложняет   правоприменительную   практику   и   приводит   к
нестабильности законодательства.  Внесение фрагментарных  изменений  в
основной закон искажает или преобразует порой предмет регулирования до
неузнаваемости,  либо меняет  распространение  закона  по  кругу  лиц.
Законопроекты зачастую имеют ошибки от терминологических до правовых и
конституционных.
     Следует констатировать,  что законодательство в настоящее время -
хорошо налаженный выпуск законов.
     Беспрерывные реформы,    порождают   отсутствие   преемственности
законодательных новелл.
     Однако законодательное  обеспечение  - это не только сами законы,
но и методы,  механизмы реализации их. Проблема реализации заключается
в  том,  что  принятие закона зачастую ничего не решает,  по сути,  до
принятия нормативных правовых актов Правительства РФ.  А этот  процесс
растянут по времени.
     Примером может  служить  ситуация   сложившаяся   по   применению
Федерального  закона  "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" по вопросам предоставления субсидий на  приобретение  жилья
государственным гражданским служащим, исчисления стажа государственной
гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей,
порядок    реализации    указанных    норм   должен   быть   определен
постановлениями Правительства РФ,  однако до настоящего времени  такое
регулирование отсутствует.
     Как отсутствуют  и  целый  ряд  законов   (регулирующих   вопросы
медицинского   страхования   государственных   гражданских   служащих,
государственного   пенсионного   обеспечения   граждан,    проходивших
государственную  службу  и  членов  их  семей и др.),  необходимых для
развития и успешного завершения административной реформы.
     В целом, хотелось бы обратить внимание на практическую реализацию
выводов,  сделанных  в  докладе.  Как  отмечено  в  Докладе,  развитие
законодательства  в  Российской  Федерации  в  первую очередь страдает
нестабильностью и  бессистемностью.  Отсутствие  механизма  реализации
основных выводов,  сделанных в процессе мониторинга,  приводит к тому,
что  эти  результаты  не  оказывают  никакого  видимого   влияния   на
дальнейшее развитие законодательства.
      
     8. Совершенствование применения законов и иных нормативных
     правовых актов федерального уровня и субъектов Российской
     Федерации
      
     20 сентября  2005 года  вступил  в силу Закон Тульской области от
6 августа  2005  года  N  615-ЗТО  "О  льготном  налогообложении   при
осуществлении   инвестиционной  деятельности  на  территории  Тульской
области" (далее - Закон N 615-ЗТО).
     Данный закон  разработан  в  соответствии  с  Налоговым  кодексом
Российской Федерации (далее  -  НК  РФ),  Уставом  (Основным  Законом)
Тульской   области,   Законом   Тульской  области  "О  государственной
поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской  области"
и   направлен   на   оказание  государственной  поддержки  инвесторам,
осуществляющим капитальные вложения  производственного  назначения  на
территории Тульской области.
     В частности,  Закон N 615-ЗТО предоставляет льготы  организациям,
состоящим  на  учете  по  месту  своего  нахождения в налоговом органе
области и реализующим инвестиционные проекты со сроком окупаемости  не
более  пяти  лет,  по  налогу  на  прибыль  организаций и по налогу на
имущество организаций.
     Но как  показала  практика,  данный  закон  не привлек ожидаемого
внимания хозяйствующих субъектов.
     В 2006  году  был осуществлен анализ правоприменительной практики
вступившего в силу  Закона  N  615-ЗТО,  экономико-правовой  анализ  и
разъяснений  по  порядку  его  применения,  утвержденных распоряжением
директора департамента финансов Тульской области от 24 марта 2006 года
N 3.  Проведена  оценка предложений и  замечаний основных и крупнейших
налогоплательщиков области и потенциальных  инвесторов,  состоящих  на
налоговом учете на территории Тульской области.
     В результате  проведенного  анализа  выработаны  и  направлены  в
администрацию  области   предложения  о  внесении  изменений  в  Закон
N 615-ЗТО.
     Разработанный проект   закона   Тульской   области   "О  внесении
изменений в Закон Тульской области  "О  льготном  налогообложении  при
осуществлении   инвестиционной  деятельности  на  территории  Тульской
области",  внесенный губернатором Тульской области в  областную  Думу,
был  направлен  на  совершенствование  в  Тульской  области правовых и
экономических  условий  осуществления  инвестиционной  деятельности  в
форме капитальных вложений.
     В 1 квартале 2007 года  законопроект  принят  в  качестве  закона
(Закон Тульской области от 28 февраля 2007 года N 802-ЗТО).
     В результате принятия данного закона достигнуто следующее.
     1) льгота  по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество
организаций  распространены  и  на  обособленные  подразделения,   что
способствует притоку инвестиций в область;
     2) термины и понятия,  используемые в Законе N 615-ЗТО, приведены
в соответствие с федеральным законодательством;
     3) срок применения льгот исчисляется с момента постановки на учет
объекта  капитальных  вложений,  а  не  с  момента  начала  реализации
инвестиционного проекта,  так как  начало  реализации  инвестиционного
проекта  не  всегда  совпадает с моментом постановки на учет основного
средства, и, следовательно, получением прибыли;
     4) устранено ограничение о том,  что в случае недостижения объема
заложенной в инвестиционном проекте прибыли,  суммы налога на  прибыль
организаций  и  налога на имущество организаций,  исчисленные в полном
размере  за   весь   период   льготного   налогообложения,   а   также
соответствующие им суммы пени, подлежат внесению в бюджет области, так
как в связи с экономической  нестабильностью  в  период  осуществления
инвестиционного   проекта   прогнозный   финансовый   результат  может
измениться  как  в  сторону   увеличения,   так   и   уменьшения,   и,
следовательно,  данное  требование  делало применение Закона N 615-ЗТО
слишком рискованным для налогоплательщиков;
     5) уточнено  положение  Закона  N  615-ЗТО  о том,  что налоговые
льготы не распространяются на организации "имеющие недоимку по налогам
и  сборам в бюджеты всех уровней,  внебюджетные фонды на 1 число года,
следующего  за  годом  использования  льгот",   так   как   финансовые
последствия,  связанные  с  наличием недоимки,  в значительной степени
снижают интерес организаций к инвестированию и использованию налоговых
льгот, установленных в законе. Из данного положения исключена недоимка
по налогам и сборам в бюджеты всех уровней и (или) внебюджетные фонды,
являющаяся предметом судебного разбирательства;
     6) вместе с этим,  льгота по налогу на имущество  организаций  по
объекту  основных  средств,  подвергшемуся достройке,  дооборудованию,
техническому   перевооружению,   модернизации    или    реконструкции,
предоставляется   при   условии,   что   сумма   расходов   и  затрат,
осуществленных  на  эти  цели,  составляет  не  менее   50   процентов
первоначальной  (восстановительной) стоимости соответствующего объекта
основных  средств,  в  целях  исключения  случаев  применения   закона
недобросовестными налогоплательщиками.
     В результате    внесенных    изменений    произошло     повышение
инвестиционной     привлекательности    и    стимулирование    притока
дополнительных ресурсов в производственный сектор  экономики  области,
что влечет создание новых и модернизацию старых производств, повышение
занятости  среди  населения,  увеличение  средней  заработной   платы,
улучшение экологической обстановки в регионе.
     Далее Закон N  615-ЗТО  внесен  план  мероприятий  по  проведению
мониторинга   законодательства   области  на  2007  год,  утвержденный
областной Думой.
     Учитывая правовую позицию,  содержащуюся в определении Верховного
Суда Российской Федерации от 17 января 2007 года по делу  N 72-Г06-15,
установлено следующее.
     Освобождая от уплаты налога на  имущество  организаций  категорию
организаций только в отношении части имущества (имущества,  введенного
в эксплуатацию  в  результате  осуществления  капитальных  вложений  в
соответствии  с  инвестиционными  проектами),  законопроект  тем самым
устанавливает особый порядок формирования налоговой базы.
     Также, освобождая   от  уплаты  налога  на  прибыль  организаций,
устанавливая  налоговую  ставку  для  исчисления  налога  на   прибыль
организаций,  подлежащего в бюджет области, в размере 13,5 процента от
суммы  налогооблагаемой  прибыли,  полученной   от   реализации   этих
инвестиционных  проектов за отчетный (налоговый) период,  законопроект
устанавливает особый порядок формирования налоговой базы
     В то время как, налоговая база и порядок ее определения по налогу
на имущество организаций и налогу на прибыль  организаций  установлены
положениями  части  второй  НК  РФ,  и  субъекты Российской Федерации,
исходя из положений части первой НК РФ,  не вправе разрешать  вопросы,
урегулированные   нормами   законодательства  Российской  Федерации  о
налогах и сборах.
     Учитывая изложенное, губернатору области направлен запрос с целью
внесения проекта закона,  приводящего Закон N 615-ЗТО в соответствие с
законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
     15. Оценка субъектами Российской Федерации части III доклада 2006
года   "Субъекты  Российской  Федерации:  мониторинг  законодательного
обеспечения реализации государственной политики" и предложения  по  ее
совершенствованию
     В подразделе  "Законодательное   обеспечение   реформы   местного
самоуправления"    по   результатам   мониторинга   реформы   местного
самоуправления указываются существующие проблемы.
     В целях  обеспечения реализации реформы местного самоуправления в
Российской Федерации  и  в  соответствии  с  частью  11.1  статьи  154
Федерального  закона  от  22.08.2004  N 122-ФЗ "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых   законодательных  актов  Российской  Федерации  в  связи  с
принятием Федеральных законов "О внесении  изменений  и  дополнений  в
Федеральный  закон  "Об  общих  принципах  организации законодательных
(представительных) и  исполнительных  органов  государственной  власти
субъектов  Российской  Федерации"  и  "Об  общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" до 1 января 2009  года
законами   субъектов   Российской  Федерации  необходимо  разграничить
имущество,  находящееся в  муниципальной  собственности,  между  вновь
образованными поселениями и муниципальными районами,  в состав которых
они входят.
     В перечень   имущества,  подлежащего  разграничению,  в  основном
входят объекты недвижимости, права собственности на которые необходимо
подтверждать муниципальным образованиям.
     В соответствии  с   нормами   Гражданского   кодекса   Российской
Федерации   и   Федерального   закона   от   21.07.1997  N  122-ФЗ  "О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество  и  сделок  с
ним"  подтверждением права собственности муниципального образования на
объекты  недвижимости   являются   свидетельства   о   государственной
регистрации  данного  права.  При возникновении права собственности до
1998 года  правоустанавливающими  документами  признаются  технические
паспорта  на  объекты  недвижимости  с  указанием  в  них собственника
имущества.
     Для регистрации  права собственности муниципальных образований на
недвижимое имущество  необходимо  выделение  значительных  средств  из
местных  бюджетов  для  изготовления  технических паспортов на объекты
недвижимости,  подготовки  документов   на   земельные   участки,   их
постановки  на кадастровый учет.  Так,  например,  в целом по Тульской
области на  подготовку  объектов  к  регистрации  требуется  369  млн.
рублей,  отдельным муниципальным образованиям необходимо свыше 50 млн.
рублей,  притом,  что  муниципальные  образования  могут  выделить  из
местного бюджета  лишь  2-3  процента  от  необходимой  суммы.  Данная
ситуация крайне осложняет процесс разграничения имущества между  вновь
образованными   поселениями  и  муниципальными  районами,  в  границах
которых они образованы, и как следствие, затрудняет реализацию реформы
местного    самоуправления   в   Российской   Федерации,   ограничивая
муниципальные образования в  исполнении  их  полномочий,  закрепленных
Федеральным  законом  от  06.10.2003  N  131-ФЗ  "Об  общих  принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации".
     Учитывая изложенное,   считаем  необходимым  внести  изменения  в
законодательство  Российской  Федерации,  предусматривающие  выделение
средств   муниципальным   образованиям   из  федерального  бюджета  на
подготовку объектов недвижимости к государственной  регистрации  права
собственности   на   них   или   законодательное   изменение   порядка
разграничения  имущества  между  вновь  образованными  поселениями   и
муниципальными районами, в границах которых они образованы.
     В подразделе    "Законодательное    обеспечение     разграничение
полномочий  между  уровнями  публичной  власти"  указываются следующие
перераспределяемые  между   уровнями   публичной   власти   полномочия
субъектов Российской Федерации:
     дополнительные собственные   полномочия   субъектов    Российской
Федерации,   осуществление  которых  предполагается  за  счет  средств
бюджетов самих субъектов Российской Федерации;
     делегируемые полномочия,    осуществление    которых   передается
субъектам  Российской  Федерации  с   предоставлением   субвенций   из
федерального бюджета;
     полномочия, передача  которых  предполагается  путем   заключения
соглашений;
     добровольные полномочия,  выполнение которых будет  считаться  не
обязательством, а только правом субъектов Российской Федерации.
     Также отмечается,    что    в    ходе    федеративной    реформы,
последовательно  проводимой  в  стране,  за  органами  государственной
власти  субъектов  Российской  Федерации оказались закреплены 59 групп
полномочий по  предметам  совместного  ведения,  которые  они  обязаны
выполнять  за  счет  своего  бюджета  и  за  исполнение  которых несут
ответственность (собственные полномочия).
     Вместе с тем,  как в Докладе в целом, так в данной части Доклада,
в частности,  не освещается  существующая  проблема  о  несоответствии
объемов  региональных  бюджетов  их  финансовым обязательствам в целях
обеспечения полномочий  в  рамках  их  компетенции  в  соответствии  с
законодательством России.
     Учитывая изложенное,   а   также   в   целях    совершенствования
межбюджетных отношений,  считаем необходимым предоставить региональным
бюджетам  собственные  налоговые  источники  доходов,  соответствующие
объему  их финансовых обязательств для обеспечения полномочий в рамках
их компетенции в соответствии с законодательством России.
     В подразделе   "Законодательное   обеспечение   реформы  местного
самоуправления"   указывается,   что    предусмотренные    федеральным
законодательством  источники доходов местных бюджетов недостаточны для
того,  чтобы обеспечить полное и качественное осуществление полномочий
органами   местного   самоуправления.   Несбалансированность   местных
бюджетов   в   течение   последних    лет    привела    к    ухудшению
социально-экономического положения муниципальных образований, снижению
объемов и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.
     Ухудшило финансовое  положение  муниципальных  образований  также
закрепление  за  органами   местного   самоуправления   дополнительных
вопросов    местного    значения   без   передачи   местным   бюджетам
соответствующих источников доходов.
     В Докладе    делается    общий   вывод,   что   для   обеспечения
сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов  местного
самоуправления по развитию налоговой базы на территориях муниципальных
образований необходимо,  прежде всего,  увеличивать  налоговые  доходы
местных бюджетов.
     Наряду с этим необходимо отметить следующее.
     Положениями Федерального  закона  от  20  августа  2004  N 120-ФЗ
установлено,  что  по  согласованию   с   представительными   органами
поселений,   муниципальных  районов  (городских  округов)  дотации  из
регионального  фонда  финансовой  поддержки  поселений,  муниципальных
районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены
дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты
поселений,  муниципальных районов (городских округов) от федеральных и
(или)  региональных  налогов  и   сборов,   налогов,   предусмотренных
специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии
с Бюджетным кодексом Российской Федерации в бюджет субъекта Российской
Федерации.
     Представляется целесообразным  внесение  изменений  в   Бюджетный
кодекс  Российской  Федерации  в  части предоставления права субъектам
Российской  Федерации  замещать  все  дотации  бюджетам  муниципальных
образований нормативами отчислений от налогов, подлежащих зачислению в
региональный  бюджет.  Это  позволит  сократить  встречные  финансовые
потоки  между  бюджетом субъекта Российской Федерации и муниципальными
образованиями,  а также будет способствовать самостоятельности органов
местного   самоуправления   и  стимулом  для  экономического  развития
муниципальных образований.
     Также считаем   целесообразным  внесение  изменений  в  Бюджетный
кодекс  Российской  Федерации,  которые  позволят  определять  размеры
субвенций   муниципальным   районам   на   реализацию   переданных  им
государственным   полномочий   по   выравниванию   уровня    бюджетной
обеспеченности  поселений  исходя  из  расчетов  уровня  их  бюджетной
обеспеченности.
      
      16. Оценка субъектами Российской Федерации части IV доклада
      "Итоги и основные тенденции законодательной деятельности" и
      предложения по ее совершенствованию

     В части IV доклада "Итоги и  основные  тенденции  законодательной
деятельности" указано следующее.
     В 2006  году  продолжалась   практика   разработки   и   принятия
федеральных  законов,  которые  никак  не были связаны с разработкой и
вступлением в силу подзаконных актов, обеспечивающих правовой механизм
действия    принятого    федерального   закона.   Федеральные   законы
принимались,  а их реализация остается  невозможной  еще  определенное
время  из-за  необеспеченности  подзаконным  регулированием.  Принятие
закона лишается смысла в отсутствие  четких  правовых  механизмов  его
реализации.  Каждый  федеральный  закон  или закон субъекта Российской
Федерации должен заключать в себе механизм собственной реализации.
     Предлагается, что  наличие  или  отсутствие  правовых  механизмов
реализации должно определяться  в  каждом  конкретном  случае  еще  на
стадии   разработки  концепции  закона,  а  также  в  ходе  подготовки
документов, связанных с разработкой его проекта. Эта информация должна
быть  отражена  в  "досье  закона":  в сопроводительных документах,  в
справке о состоянии законодательства  в  той  сфере,  которую  призван
урегулировать проектируемый закон.
     Вместе с тем существующее законодательство  Российской  Федерации
не   содержит   норм   права,   требующих  представлять  при  внесении
законопроекта в Государственную Думу субъектом  права  законодательной
инициативы   перечень   подзаконных   актов,  обеспечивающих  правовой
механизм  действия  принятого  федерального  закона,  что  приводит  к
несвоевременной реализации федеральных законов.
     Как пример,  можно привести Федеральный закон от 29 декабря  2006
года   N 44-ФЗ   "О   государственном   регулировании  деятельности по
организации и  проведению  азартных  игр  и  о  внесении  изменений  в
некоторые  законодательные   акты  Российской  Федерации" (далее Закон
N 244-ФЗ).
     Законом  N 244-ФЗ  на  территории  Российской Федерации до 1 июля
2007 года создаются четыре игорные зоны,  расположенные в Алтайском  и
Приморском краях,  Калининградской области и на границе Краснодарского
края и Ростовской области.
     Также данный    закон    определяет   переходные   положения,   в
соответствии с которыми имеющие лицензии игорные заведения при условии
их  соответствия  установленным  требованиям  вправе  продолжить  свою
деятельность до 30  июня  2009  года  без  получения  предусмотренного
федеральным   законом  разрешения  на  осуществление  деятельности  по
организации и проведению азартных игр в игорной зоне.  Определено, что
деятельность игорных заведений,  не отвечающих устанавливаемым законом
требованиям, должна быть прекращена до 1 июля 2007 года.
     Контроль за соблюдением организаторами азартных игр установленных
частями 1 и 2 статьи Закона N 244-ФЗ возложен согласно части 3  статьи
на  уполномоченный  Правительством  Российской  Федерации  федеральный
орган исполнительной власти,  осуществляющий  функции  по  контролю  и
надзору   за   соблюдением   законодательства   о  налогах  и  сборах.
Соответствующих полномочий органов  государственной  власти  субъектов
Российской Федерации по осуществлению контрольных функций данный закон
не установил.
     Кроме того,  в  соответствии  с частью 3 статьи 6 Закона N 244-ФЗ
организатор азартных игр обязан представлять сведения, необходимые для
осуществления  контроля  за  соблюдением требований законодательства о
государственном регулировании деятельности по организации и проведению
азартных   игр.   Состав   и   порядок  представления  таких  сведений
устанавливаются Правительством Российской Федерации.
     Вместе с тем,  до настоящего времени ни Правительством Российской
Федерации,  ни уполномоченными им федеральными органами исполнительной
власти   не   регламентирована  процедура  осуществления  контроля  за
соблюдением организаторами  азартных  игр  требований  и  ограничений,
установленных  Законом  N  244-ФЗ,  и  принятыми  в соответствии с ним
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,  а также
процедура  прекращения  деятельности игорных заведений,  не отвечающих
установленным требованиям.
     Таким образом,   необходимо   внести   изменения   в  статью  105
Регламента Государственной Думы ФС  РФ,  дополнив  состав  документов,
представляемых  при  внесении  законопроекта  в  Государственную  Думу
субъектом права законодательной инициативы перечнем подзаконных актов,
обеспечивающих   правовой  механизм  действия  принятого  федерального
закона, с обязательным указанием срока их принятия.
     В перспективе   же   данную   норму   должны  содержать  принятые
федеральные  законы   "О   нормативных   правовых   актах   Российской
Федерации",  "О порядке принятия федеральных конституционных законов и
федеральных законов".