Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.07.1996 № 578-II ГД

 



               ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

           ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


       О проекте федерального закона "О принципах и порядке
         разграничения предметов ведения и полномочий между
       органами государственной власти Российской Федерации
            и органами государственной власти субъектов
                       Российской Федерации"

     Государственная Дума    Федерального    Собрания    Российской
Федерации  п о с т а н о в л я е т:
     1. Принять  в  первом  чтении  проект  федерального  закона "О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и  полномочий
между   органами  государственной  власти  Российской  Федерации  и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
     2. Направить   указанный  законопроект  Президенту  Российской
Федерации,  в  Совет  Федерации  Федерального  Собрания  Российской
Федерации,  комитеты  и комиссию Государственной Думы,  депутатские
объединения  в  Государственной  Думе,  Правительство    Российской
Федерации,  законодательные  (представительные)   органы  субъектов
Российской Федерации,  Конституционный  Суд  Российской  Федерации,
Верховный   Суд   Российской   Федерации,  Высший  Арбитражный  Суд
Российской  Федерации  для  внесения  возможнык  поправок,  которые
представляются  в Комитет Государственной Думы по делам Федерации и
региональной политике до 25 сентября 1996 года.
     3. Комитету   Государственной   Думы   по  делам  Федерации  и
региональной политике доработать указанный  законопроект  с  учетом
поступивших  поправок  и внести его на рассмотрение Государственной
Думы во втором чтении.


     Председатель Государственной Думы
     Федерального Собрания
     Российской Федерации                            Г. Н. Селезнев

     Москва
     18 июля 1996 года
     N 578-II ГД
     _________________



                       ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
  к проекту федерального закона "О принципах и порядке разграни-
   чения предметов ведения и полномочий между органами государс-
  твенной власти Российской Федерации и органами государственной
             власти субъектов Российской Федерации ".

     Необходимость принятия федерального  закона,  устанавливающего
общие  принципы,  формы и порядок разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральными  органами  государственной  власти  и
органами  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации
давно назрела.
     В условиях отсутствия федерального закона, определяющего общие
правила  разграничения  предметов  ведения  и  полномочий,  процесс
принятия    федеральных    законов   и   договоров,   связанных   с
разграничением   конкретных   предметов   ведения   и    полномочий
осуществляется весьма противоречиво.
     В настоящее время отсутствует единая правовая политика в  этом
направлении   в   принимаемых  федеральных  законах  и  заключаемых
договорах.  Серьезную озабоченность вызывает то обстоятельство, что
немалая часть уже заключенных договоров о разграничении компетенции
между федеральными и региональными властями  вторгается  в  предмет
федерального  конституционного  регулирования,  разрушая  тем самым
российское конституционное пространство.
     Другая правовая   проблема,   явно   обозначенная   договорным
процессом,  выразилась в том,  что  в  большинство  договоров  и  в
некоторые  соглашения,  подписанные по линии исполнительной власти,
включены  положения,  составляющие  по  сути  предмет  федерального
законодательного  регулирования.  Лишь  в  последнее время договоры
(соглашения) стали официально опубликовываться.  До сих пор  неясен
механизм их вступления в юридическую силу.
     Нуждается в  регулировании  и  процесс  принятия   федеральных
законов  по  предметам  совместного ведения.  В условиях отсутствия
юридически гарантированных процедур участия субъектов  Федерации  в
законотворчестве по предметам совместного ведения,  их мнение слабо
учитывается.
     Предлагаемый проект  федерального закона призван ликвидировать
этот пробел.  Он позволяет сориентироваться  на  раскрытии  базовых
аспектов   данной   проблемы:   порядок,   общие   принципы,  формы
разграничения, а также процедуры и разрешения споров.
     Проект составлен   с  учетом  прежнего  опыта  законопроектной
работы  в   этом   направлении.   Разработчиками   использованы   в
определенной   мере   законопроекты,   которые   были   внесены   в
Государственную Думу Федерального Собрания первого созыва по данным
вопросам.
     Основная цель проекта  -  обеспечить  разграничение  предметов
ведения  и  полномочий  строго в конституционных рамках и на основе
единых принципов и правил, гарантирующих принципы федерализма.
     Обеспечение конституционности подразумевает:
     - недопустимость   изменения   конституционно   установленного
перечня   предметов   ведения   Российской  Федерации  и  предметов
совместного ведения Российской  Федерации  и  субъектов  Российской
Федерации федеральными законами, договорами и соглашениями:
     - недопустимость  принятия  федеральных  законов,   заключения
договоров    и    соглашений,    если   это   ведет   к   изменению
конституционно-правового статуса  субъекта  Российской   Федерации,
ущемлению,   ограничению  или  утрате  прав  и  свобод  человека  и
гражданина,  нарушению   государственной   целостности   Российской
Федерации,   равноправия   и   самоопределения  народов  Российской
Федерации.
     В проекте   даются  понятия  основных  юридических  категорий,
используемых  в  законе:  статус  субъекта  Российской   Федерации,
предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения
Российской Федерации и  субъектов  Российской  Федерации,  предметы
ведения  субъектов  Российской Федерации,  компетенция и полномочия
органов государственной власти,  договор о разграничении  предметов
ведения   и   полномочий  между  органами  государственной  власти,
соглашение о передаче осуществления части полномочий.  Предлагаемые
дефиниции,   основанные   на   Конституции   Российской  Федерации,
ориентируют на единообразное использование юридических категорий  в
текущем   правотворчестве   в   процессе   заключения  договоров  и
применения данного закона.
     При определении   предметов  ведения  Российской  Федерации  и
предметов ведения субъектов  Российской  Федерации   подчеркивается
что  к  ведению  относятся  не только сферы общественных отношений,
непосредственно закрепленные в Конституции Российской Федерации, но
и  те  сферы,  в  которых  каждая  сторона  федеративных  отношений
осуществляет компетенцию по предметам совместного ведения.
     Концептуальное значение имеют принципы разграничения предметов
ведения и полномочий,  закрепленные в проекте. Их регулятивная роль
связана  не  только с обеспечением конституционных основ Российской
Федерации в процессе разграничения предметов ведения и  полномочий,
но   и  достижением  баланса  разделения  власти  между  Российской
Федерацией и ее субъектами.
     С целью    обеспечения   конституционных   основ   в   проекте
конкретизируется базовый  принцип  конституционности  разграничения
предметов  ведения и полномочий.  Важное значение имеет закрепление
положения о том,  что  соблюдение  принципа  равноправия  субъектов
Российской  Федерации  при  осуществлении  разграничения  предметов
ведения и полномочий предполагает создание равных правовых  условий
у   субъектов   Российской  Федерации  по  заключению  договоров  и
соглашений.
     Проект закрепляет   и   целый   ряд   специальных   принципов:
добровольность  заключения  договоров  и  соглашений;  согласование
интересов  Российской  Федерации  и субъектов Российской Федерации;
недопустимость  ущемления  интересов  и   прав   других   субъектов
Российской  Федерации;  обеспеченность  ресурсами.  Данные принципы
имеют как прямое действие,  так  и  применяются  в  совокупности  с
другими нормами данного закона.
     Центральной частью     проекта      является      упорядочение
законодательного  и  договорного  процессов разграничения предметов
ведения и полномочий.
     Урегулирование законодательной  формы  разграничения предметов
ведения и полномочий  предполагает  детализацию  правил  и  порядка
принятия законов по предметам совместного ведения. В соответствии с
предлагаемым проектом допускается конкретизация федеральным законом
установленных  Конституцией  РФ предметов совместного ведения.  Это
является одной из  задач  текущего  федерального  законотворчества,
направленного на разграничение предметов ведения и полномочий.
     Проект предоставляет  субъектам  Российской  Федерации   право
осуществлять    законодательное    и    иное    нормативно-правовое
регулирование  по  предметам  совместного   ведения   до   принятия
федеральных  законов.  Эта норма,  закрепленная ранее в протоколе к
Договору с органами государственной власти краев, областей, городов
федерального  значения  (составная  часть  Федеративного договора),
включена как общее правило в отношении  всех  субъектов  Российской
Федерации.  В  условиях,  когда обновление российского федерального
законодательства по предметам  совместного  ведения  осуществляется
достаточно   медленно,  данная  норма  дает  возможность  субъектам
Российской  Федерации,  не  дожидаясь  указаний  центра,  создавать
правовую базу для их деятельности,  позволяющую решать региональные
задачи.  Пожелание о включении  такой  нормы  в  федеральный  закон
неоднократно высказывалось субъектами Российской Федерации.
     Другой важный аспект законодательного разграничения  предметов
ведения и полномочий, получивший отражение в данном проекте, связан
с закреплением процессуального  механизма  учета  мнения  субъектов
Российской  Федерации при принятии федеральных законов по предметам
совместного ведения.  На это  нацелены  предусмотренные  в  проекте
процедуры  согласования  проектов  федеральных законов,  разрешения
разногласий   с   помощью   согласительных   комиссий,   совместная
деятельность в рабочих группах и группах экспертов.
     Одной из  болевых  точек   формирования   нормативной   основы
разграничения    предметов    ведения    и    полномочий   является
неупорядоченность  договорного  процесса  разграничения   предметов
ведения и полномочий.  Проект устанавливает четкие пределы, условия
и процедуры  заключения  договоров  и  соглашений,  соответствующие
Конституции Российской Федерации.
     Исходя из концепции предлагаемого проекта,  договор  не  может
быть  заключен  по  любому  вопросу,  связанному  с  разграничением
предметов ведения  и  полномочий,  по  которому  стороны  посчитают
целесообразным   установить   договорные   отношения.   В   проекте
предусматривается   правило,   согласно   которому    договоры    о
разграничении  предметов ведения и полномочий принимаются в случае,
если возникает необходимость в конкретизации предметов  совместного
ведения   с   учетом   политических,   экономических,   социальных,
географических, этнических и иных особенностей конкретного субъекта
Российской Федерации.
     Порядок подготовки, подписания и вступления в силу договоров и
соглашений  регулируется  с  учетом предшествующего опыта работы по
заключению договоров и соглашений.  В связи с тем,  что сложившаяся
практика  работы  Комиссии  при  Президенте Российской Федерации по
подготовке  договоров  оправдала  себя,  в   проекте   предлагается
узаконить данный орган.
     Для придания договорам юридической силы,  равноценной законам.
проект   предусматривает  утверждение  договоров  законом  субъекта
Российской Федерации и постановлением Совета Федерации, принимаемым
большинством  голосов  не  менее  половины  от  общего числа членов
Совета Федерации.
     Важное значение  имеет  урегулирование  порядка  опубликования
договоров и соглашений.  Несмотря на  то,  что  договорной  процесс
осуществляется  более двух лет,  лишь в 1996 году заключенные ранее
договоры были опубликованы в  печати.  В  соответствии  с  проектом
опубликование  договоров  и соглашений является условием вступления
данных актов в силу.
     Экспертные оценки  юристами заключенных договоров и соглашений
свидетельствуют  о  том,  что   немалое   их   число   противоречит
Конституции   РФ   и   федеральным   законам.   Это   обуславливает
необходимость  утверждения  всех   ранее   принятых   договоров   и
соглашений в порядке,  предусматриваемом данным федеральным законом
с момента его вступления в юридическую силу. В проекте предлагается
трехмесячный  срок  утверждения договоров и соглашений,  содержатся
рекомендации Президенту Российской Федерации,  Правительству  РФ  и
субъектам Российской Федерации о приведении их актов в соответствие
с настоящим федеральным законом в случае его принятия.

                           _____________