Решение Областной Думы Московской области от 23.03.1994 № 5/11

 



                         МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ

                           ОБЛАСТНАЯ ДУМА

                              РЕШЕНИЕ


                      23 марта 1994 г. N 5/11


О КОНЦЕПЦИИ СОДЕРЖАНИЯ, СТРУКТУРЫ И НОРМАТИВНОГО НАПОЛНЕНИЯ ПРОЕКТА
  "ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ И РЕГИСТРАЦИИ УСТАВОВ
            МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ


     Рассмотрев представленный  Комитетом  по организации  власти  и
управления  проект Концепции  содержания,  структуры и  нормативного
наполнения  проекта  "Положения  о порядке  подготовки,  принятия  и
регистрации Уставов местного  самоуправления в Московской  области",
Московская областная Дума
     
     решила:
      
     1. Одобрить  Концепцию  содержания,  структуры  и  нормативного
наполнения  проекта  "Положения  о порядке  подготовки,  принятия  и
регистрации Уставов  местного самоуправления  в Московской  области"
(приложение).
     
     2. Поручить   Комитету  по   вопросам   организации  власти   и
управления продолжить  работу над Положением  о порядке  подготовки,
принятия и регистрации Уставов местного самоуправления в  Московской
области  и внести  его  для рассмотрения  на  заседание Думы  во  II
квартале 1994 года.
     
     3. Контроль  за  выполнением   данного  решения  возложить   на
председателя Комитета  по вопросам организации  власти и  управления
Игнатова В.И.
     
     
     Председатель
     Московской областной Думы А.А. Воронцов



     Приложение
     к решению
     Мособлдумы
     от 23.03.94 N 5/11


                             КОНЦЕПЦИЯ
содержания, структуры и нормативного наполнения проекта "Положения о
    порядке подготовки, принятия и регистрации Уставов местного
                самоуправления в Московской области"


     Настоящий проект подготовлен  в порядке поэтапного  обеспечения
решения  Московской областной  Думы  от 03.02.94  N  7/6 "О  реформе
местного самоуправления  в  Московской области  на период  поэтапной
конституционной  реформы".  Принятый  документ  создает  нормативную
базу,  необходимую  для  возможного  оформления  статуса   субъектов
самоуправления в настоящее  время, и в  дальнейшем должен войти  как
соответствующий раздел в Устав Московской области.
      
     Предлагается следующий план содержания Положения:
     
     Раздел I "Общие положения".
     
     Раздел II  "Объекты  и  субъекты  правоотношений,  регулируемых
уставами самоуправления":
     
     Раздел III     "Требования,     предъявляемые     к     Уставам
самоуправления".
     
     Раздел IV "Порядок принятия уставов самоуправления".
      
     Раздел V "Порядок регистрации уставов самоуправления".
     
     Раздел VI "Заключительные положения".
     
     I. Предполагалось  бы  в  рамках Раздела  выделить  в  качестве
основополагающих и раскрыть следующие вопросы:

     1. Цели и задачи настоящего Положения;
     2. Нормативно-правовая база;
     3. Понятия  (терминология),   вводимые  для  целей   настоящего
Положения; 
     -  т.е.    определение     (создание)    нормативно-понятийного
аппарата,  опираясь на  который,  можно  было бы  последовательно  и
содержательно развернуть документ в целом. При разработке  концепции
Положения   возникла   необходимость   введения   в   текст    новой
специфической терминологии,  причем  таким образом,  чтобы ее  можно
было бы использовать не только в этом документе, но и применять  для
целей других  аналогичных  документов, в  т.ч.  и Устава  Московской
области.  К  примеру,  предлагается  включить  в  текст  и  раскрыть
следующим образом такие термины:
     
     - Устав  местного   самоуправления  -  свод   норм  и   правил,
описывающих,  регламентирующих   и  регулирующих  функции   местного
самоуправления, осуществляемые  территориальными общностями в  своих
интересах и под свою ответственность.
     - территориальная  общность  -  исторически   (административно)
сложившееся  поселение  (группа  поселений,  населенная  местность),
обладающее собственными  или  переданными в  ее ведение  имуществом,
ресурсами, финансовыми средствами.
     
     II. В Разделе предлагалось бы раскрыть следующие вопросы:

     1. Объекты, деятельность которых регулируется Уставом;
     2. Субъекты права, регулируемого Уставом;
     3. Инициаторы подготовки и принятия Уставов.
     
     При раскрытии содержания этого  раздела необходимо определить и 
нормативно  закрепить  перечни  объектов и субъектов правоотношений, 
регулируемых  уставами  самоуправления.  При этом необходимо иметь в 
виду, что права и обязанности граждан  закреплены в Конституции РФ и 
не  могут быть ограничены или расширены  актами субъектов Федерации, 
и   Уставы   самоуправления  в  предписывающей  части   должны  быть  
ориентированы  прежде всего на органы самоуправления,  юридических и 
физических  лиц, исходя из прав и обязанностей  объектов и субъектов 
указанных  правоотношений,  определяется  возможность  их влияния на 
нормопредписывающие    и     норморазрешающие    положения   Уставов   
самоуправления,  т.е.  наделение  их  законодательной инициативой на 
любой  стадии подготовки, принятия, регистрации  и действия Уставов, 
а  равно  их  изменений  и   дополнений.  В  Положении  предлагается  
закрепить   процедуру   внесения   проектов  Уставов  самоуправления  
(проектов  изменений  и  дополнений  к  ним)   инициаторами, а также 
основания и процедуру возможного отклонения этих инициатив.  
     
     III. В  Разделе   Положения  необходимо   было  бы   нормативно
установить требования  к  текстовой и  содержательной части  Уставов
самоуправления, которые условно  можно было  бы разделить на  четыре
следующие части:
     
     1. Соответствие типовому Уставу самоуправления;
     2. Безусловно-обязательные требования к редакции Уставов;
     3. Условно-обязательные требования к редакции Уставов;
     4. Общие принципы формирования текстовой части Устава (разделы,
главы, параграфы, статьи и т.п.).
     
     Предполагается, что Положение, через закрепление в своем тексте
определенных норм,  будет  предъявлять  определенные  требования   к
содержанию, редакции текста и нормам Уставов самоуправления,  причем
имеется в  виду, что часть  норм будет  непрямого действия, а  иметь
отсылочный  к "Типовому  Уставу  местного самоуправления"  характер.
Кроме того в Положении следовало бы четко определить перечень  норм,
подлежащих обязательному  включению  в Устав  в остро  установленной
форме  (редакции), а  также  общих норм,  наличие  которых в  тексте
Устава является  обязательным, но  выбор конкретных  их форм,  рамок
применения и  порядка действия целесообразно  отнести к  компетенции
самоуправления.  Для установления  в  определенных границах  порядка
единообразия  формирования текста  Устава  было бы  целесообразно  в
рекомендательном  плане  дать  в Положении  общую  схему  (принципы)
построения  Устава,  его  разделов, подразделов,  приложений  и  пр.
Дополнительно  к  вышеизложенному  необходимо  установить   перечень
обязательных приложений к Уставу самоуправления. Таковыми могут быть
к примеру: карты и земельные планы, имущественные описи, договоры  с
государственными  органами   и   другими  органами   самоуправления,
гражданские декларации, хартии и пр.
     
     IV. В  Разделе   Положения   необходимо  отработать   процедуру
(механизм) принятия  уставов самоуправления,  причем не  детализируя
необходимой     процедуры,    принципиально     важно     определить
основополагающие  принципы   самоуправления,   решение  по   которым
принимается исключительно всеми гражданами (референдум). Но учитывая
то  обстоятельство,  что  Устав  самоуправления  объемный  документ,
разработка которого носит долговременный характер, то  целесообразно
было бы предусмотреть возможность его пораздельного принятия. Исходя
из вышеизложенного в Разделе IV следует определить порядок  принятия
Уставов самоуправления пораздельно  или в  целом одним из  следующих
образом:
     
     1. процедура принятия органами самоуправления;
     2. процедура принятия референдумом;
     3. процедура   комбинированного   принятия    (основополагающие
принципы
     - референдумы,  остальные   разделы  и  в   целом  -   органами
самоуправления).
     
     В положении  должны  быть  установлены  определенные  критерии,
позволяющие  сделать   однозначный  вывод  о   факте  принятия   или
отклонения Устава самоуправления.
      
     V. В  Разделе   устанавливается  порядок  регистрации   Уставов
самоуправления.  Для  разработки  необходимой  для  этого  процедуры
предстоит рассмотреть следующие вопросы:
     
     1. органы, осуществляющие регистрацию Уставов самоуправления;
     2. требования к документации, предъявленной к регистрации;
     3. сроки рассмотрения и регистрации Уставов;
     4. судебное (внесудебное) урегулирование конфликтов;
     5. вступление в законную силу Уставов самоуправления.
     
     При определении регистрирующих органов и их полномочий было  бы
целесообразно рассмотреть вопрос о консультационной и информационной
функциях, которые поручить  либо этим  органам, либо третьим  лицам,
кроме того необходимо определить процедуру экспертных заключений  по
Уставу  самоуправления  перед   его  принятием  и  регистрацией.   В
Положении  следует   нормативно  закрепить  исчерпывающий   перечень
документов,   представляемых    для   регистрации   Устава,    сроки
рассмотрения этих документов и возможные решения органов регистрации
по  Уставу  самоуправления.  Прицельно  важно  в  судебном   порядке
защитить права  и законные интересы  как территориальных  общностей,
так   и   органов   государственной   власти,   а   также    третьих
заинтересованных  лиц.  Поэтому  Положение  должно  в   обязательном
порядке предусмотреть процедуру урегулирования возможных конфликтов,
связанных с регистрацией Уставов самоуправления. И, наконец, в  этом
Разделе необходимо нормативно закрепить порядок и срок вступления  в
законную силу Уставов самоуправления.
     
     VI. Раздел  Положения  предположительно  мог  бы  состоять   их
следующих подразделов:

     1. порядок   изменения,    дополнения   или   отмены    Уставов
самоуправления;
     2. порядок приведения местных нормативных актов в  соответствие
с Уставами самоуправления;
     3. ответственность должностных лиц и органов самоуправления.
     
     Исходя из смысла предложенных подразделов, Раздел VI нормативно
процедурно формирует  состояние  дел  и  обыденной  практики   после
вступления в законную  силу Уставов самоуправления, т.е.  определяет
возможность    и    порядок   изменений    Уставов,    устанавливает
правоотношения  между  Уставом   и  местными  нормативными   актами,
устанавливает ответственность за нарушение Устава.
     
     Предложенная Концепция, в случае утверждения, будет  развернута
в "Положении о  порядке подготовки,  принятия и регистрации  Уставов
местного  самоуправления  в   Московской  области"  и   представлена
Московской областной Думе для принятия за ОСНОВУ.