Распоряжение Губернатора Калужской области от 17.02.2004 № 54-р

 
                       ГУБЕРНАТОР КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ

                               РАСПОРЯЖЕНИЕ


     17 февраля 2004 г.                                    N 54-р


                         ОБ ИНФОРМАЦИИ ПРОКУРАТУРЫ
                      КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ О ВЫЯВЛЕННЫХ
                           НАРУШЕНИЯХ В УСТАВАХ
                         МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ


     В целях    приведения   уставов   муниципальных   образований   в
соответствие с законодательством о местном самоуправлении:
     1. Довести   до   сведения   представительных   органов  местного
самоуправления и глав муниципальных образований информацию прокуратуры
Калужской  области  от 03.01.2004 N 7/2-4-04 о выявленных нарушениях в
уставах муниципальных образований (прилагается).
     2. Предложить  представительным  органам  местного самоуправления
устранить  нарушения  законодательства  о  местном  самоуправлении   в
уставах  муниципальных  образований  и  сообщить об этом в прокуратуру
Калужской области.


     Вице-губернатор области          В.Ф.Сафронов


ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРОКУРАТУРА                                           Вице-губернатору
КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ                                    Калужской области
248600 г. Калуга, ул. Кутузова, 2а                      Сафронову В.Ф.

03.01.04г. N 7/2-4-04

                        Уважаемый Виктор Федорович!

     Федеральным законом  "Об  общих  принципах  организации  местного
самоуправления  в  Российской Федерации" (ст.  8),  Законом "О местном
самоуправлении в Калужской области" (ст.  ст.  35  -  40)  регистрация
принятых уставов муниципальных образований возложена на уполномоченный
орган исполнительной власти области.
     "Положением о   порядке   государственной   регистрации   уставов
муниципальных образований",  утвержденным  постановлением  Губернатора
области N 404 от 03.08.2000 г., на регистрирующий орган (Администрацию
Губернатора области) возлагается в т.ч. проведение правовой экспертизы
представленных  органами местного самоуправления уставов муниципальных
образований.
     Проведенные прокуратурой    проверки   показали,   что   не   все
зарегистрированные   администрацией   области   уставы   муниципальных
образований   соответствуют   требованиям  федерального  и  областного
законодательства.
     Основными нарушениями   являются  ограничение  предметов  ведения
местного  самоуправления,  неурегулирование  вопросов  ответственности
органов  местного  самоуправления,  порядка  принятия  правовых актов,
реализации прав  граждан  на  осуществление  местного  самоуправления,
ограничение   избирательных   прав,   а  также  прав  выборных  лиц  и
муниципальных служащих и др.
     Так, Федеральным  законом  от  28.08.1995  г.  N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправлении в Российской  Федерации"
(далее  -  Федеральный закон) определены структура,  содержание устава
муниципального образования,  порядок его  принятия  и  государственной
регистрации.  Необходимый  перечень  вопросов,  которые в обязательном
порядке должны быть урегулированы уставом,  содержится в ст.  8(ч.  1)
этого Закона, однако данное требование не всегда соблюдается.
     В частности,  не урегулированы  порядок  деятельности  образуемых
представительными органами комитетов и комиссий,  отзыва выборных лиц,
выражения им  недоверия,  проведения  референдума,  собраний  (сходов)
граждан и т.д.
     Так, положения уставов МО "Барятинский район", "Тарусский район",
устанавливающие,   что   организация  деятельности  и  порядок  работы
постоянных  и  временных   органов   Совета   депутатов   определяются
регламентом,   принимаемым   Советом   депутатов,  не  в  полной  мере
соответствует ст.  17 (п. 2) Федерального закона, ст. 20 (п. 8) Закона
"О  местном  самоуправлении  в  Калужской  области,  согласно  которым
порядок деятельности образуемых представительными органами комитетов и
комиссий определяется уставом муниципального образования.
     В данных уставах МО предусматривается возможность отзыва депутата
и  главы  муниципального  образования избирателями,  а также выражения
недоверия населением выборным органам и лицам местного самоуправления,
однако  порядок отзыва и выражения недоверия не устанавливается (п.  9
ст.  8,  п.  5 ст.  18 Федерального закона,  ст.  7 Закона "О  статусе
выборного лица местного самоуправления в Калужской области").
     Помимо этого, не всегда уставами МО регулируется порядок принятия
правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления,  как
того требует ст.  19 (п.  1) Федерального закона.  Не закреплены виды,
порядок  принятия  и  вступления  в  силу  нормативных  правовых актов
органов местного самоуправления (ст.  ст. 8, 19 Федерального закона, а
если  закреплены  - то с нарушением требований Налогового и Бюджетного
кодексов - в части дня вступления в силу,  Закона области  "О  местном
самоуправлении  в Калужской области" - в части требуемого для принятия
акта числа голосов).
     Статья 6 (п. 2 п/п. б) Федерального закона, ст. ст. 19, 31 Закона
РФ "Об образовании"  к  вопросам  местного  значения  относит  в  т.ч.
организацию,    содержание   и   развитие   муниципальных   учреждений
среднего(полного)  общего  образования,  а  не   только   дошкольного,
основного    общего   и   профессионального   образования,   как   это
предусматривают уставы МО (Барятинский район, Жуковский район).
     Не всегда    соблюдаются    гарантии    избирательных   прав,
установленные   Федеральным   законом   "Об   основных   гарантиях
избирательных  прав  и  права  на  участие  в  референдуме граждан
Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).
     Так, Уставами   МО   "Барятинский   район",   "Тарусский   район"
определено,   что   депутатом   представительного   органа    местного
самоуправления  может  быть  гражданин  Российской  Федерации,  однако
ст. ст.  2  (п/п.  49),  4  (п.  10)  Федерального  закона  N   67-ФЗ,
предусматривает,  что  на основании международных договоров Российской
Федерации и в порядке  установленном  законом,  иностранные  граждане,
постоянно  проживающие  на  территории соответствующего муниципального
образования,  имеют право избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления,   участвовать   в   иных  избирательных  действиях  на
указанных выборах на  тех  же  условиях,  что  и  граждане  Российской
Федерации.
     Аналогичные нарушения  допускаются  при  регулировании   вопросов
избрания   главы  муниципального  образования  и  проведения  местного
референдума.
     Уставом МО   "Тарусский   район"   возможность   быть   избранным
обуславливается  постоянным  или   преимущественным   проживанием   на
территории Тарусского района,  что противоречит положениям ст. 4(п. 5)
Федерального закона N 67-ФЗ,  согласно которой ограничения  пассивного
избирательного  права,  связанные  с  нахождением  места жительства на
определенной  территории  РФ,  устанавливаются   только   Конституцией
Российской Федерации.
     Положения ряда уставов МО в части определения дня голосования  не
в полной мере соответствуют ст.  10(п. 3) Федерального закона N 67-ФЗ,
устанавливающей,  что голосование  на  выборах  может  быть  назначено
только  на  воскресенье;  не  допускается  назначение  голосования  на
предпраздничный и нерабочий праздничный дни,  на  день,  следующий  за
нерабочим   праздничным  днем,  а  также  на  воскресенье,  которое  в
установленном   порядке   объявлено    рабочим    днем.    Аналогичное
несоответствие    допускается   при   регламентации   дня   проведения
референдума (Барятинский, Тарусский районы).
     Уставом МО  "Тарусский район" (ст.  20) предусмотрена возможность
проведения безальтернативного голосования, что противоречит положениям
статьи  38,  (п.  п.  30,  32)  Федерального закона N 67-ФЗ,  согласно
которой  если  ко  дню  голосования  в  избирательном   округе   число
зарегистрированных    кандидатов    окажется   меньшим   либо   равным
установленному числу депутатских мандатов,  проведение  голосования  в
данном   избирательном   округе   по  решению  избирательной  комиссии
откладывается   для   дополнительного   выдвижения   кандидатов    (за
исключением   некоторых  случаев,  предусмотренных  исключительно  для
одномандатных избирательных округов).
     Также в  названной  статье Устава (абз.  4 п.  3) указано,  что в
случае,  если  в  многомандатном   избирательном   округе   количество
избранных   депутатов  окажется  меньше  количества  мандатов,  то  по
соответствующему   округу    принимается    решение    о    назначении
дополнительных  выборов.  Вместе с тем,  ст.  71 Федерального закона N
67-ФЗ,  регулирующей  вопросы   проведения   дополнительных   выборов,
предусмотрены  исключительно  дополнительные  выборы  депутата  взамен
выбывшего.
     Уставом муниципального  образования "Город Белоусово" (ст.  39 п.
б)  право  гражданина  вновь  избираться  депутатом   Городской   Думы
ограничено   двумя   сроками   полномочий,   что  противоречит  ст.  4
Федерального закона N 67-ФЗ,  согласно которой уставом  муниципального
образования   такое   ограничение  может  устанавливаться  только  для
должности главы муниципального образования.
     В ряде  уставов  закреплена  возможность  вынесения на референдум
вопросов  о  досрочном   прекращении   полномочий   органов   местного
самоуправления, что  противоречит  п.  8 ст.  12 Федерального закона N
67-ФЗ (данные нарушения выявлены в уставах МО "Бебелевский сельсовет",
"Ульяновский район").
     В соответствии со ст.  59 (ч.  1) Устава МО  "Барятинский  район"
местный  референдум  может  проводиться  по  наиболее  важным вопросам
местного значения,  что является нарушением ст. 22 (п. 1) Федерального
закона,  ст.  12  (п.  п.  3,  8,  9)  Федерального  закона  N  67-ФЗ,
определяющей,  что  установление  иных   ограничений   для   вопросов,
выносимых на референдум,  кроме указанных в данном Федеральном законе,
не допускается.
      Также уставами   МО   (Барятинский,   Тарусский   районы)  право
инициативы  проведения  местного  референдума   предоставляется   иным
субъектам,  в  т.ч.  главе  МО  и  по  отдельным  вопросам  -  органам
государственной  власти,  тогда  как  данное  полномочие  может   быть
предоставлено  только  Федеральным законом (ст.  14 п.  2 Федерального
закона N 67-ФЗ).  В настоящее время,  указанным правом наделен,  кроме
населения,   только   представительный   орган   МО  (ст.  22  (п.  2)
Федерального закона).
     Кроме того,  в ст. 12 Устава МО "Тарусский район" определено, что
в случае инициирования  проведения  референдума  гражданами  требуется
согласие   не   менее   десяти   процентов  от  общего  числа  жителей
муниципального образования,  обладающих  избирательным  правом,  в  то
время как  в  ст.  37  (п.  1)  Федерального закона N 67-ФЗ количество
подписей, которые необходимо собрать в поддержку инициативы проведения
местного  референдума,  - 5 процентов от числа участников референдума,
зарегистрированных на территории проведения референдума.
     Не во  всех  уставах  МО  четко  прописана  процедура  проведения
референдума  (в  частности,  порядок  и  сроки  выдвижения  инициативы
проведения референдума), как того требует ст. 15 Федерального закона N
67-ФЗ.
     Зачастую неправомерно  регулируются  вопросы заключения трудового
договора и прекращения исполнения  своих  обязанностей  муниципальными
служащими,  в частности, в уставах МО закрепляются положения, согласно
которым с указанными лицами  заключаются  срочные  трудовые  договоры,
тогда   как  это  возможно  лишь  для  отдельных  категорий  служащих,
обеспечивающих полномочия выборных лиц органов местного самоуправления
- категории  "Б" (ст.  8 Федерального закона "Об основах муниципальной
службы в  Российской  Федерации",  Закон  области  "О  едином  Реестре
муниципальных  должностей  и  условиях оплаты труда в органах местного
самоуправления").  Указанное нарушение выявлено,  в т.ч.,  в уставе МО
"Мосальский район".
     В ст.  63 Устава МО "Тарусский район" определено,  что  гражданин
выполняет  работу  по  муниципальной  должности  на условиях трудового
договора,   заключаемого   им   и    руководителем    соответствующего
муниципального предприятия,  учреждения,  организации в соответствии с
трудовым  законодательством.  Вместе   с   тем,   согласно   ст.ст.1,2
Федерального  закона  "Об  основах  муниципальной  службы в Российской
Федерации"  муниципальные  должности,  замещаемые   путем   заключения
трудового  договора,  устанавливаются исключительно в органах местного
самоуправления.
     В ст.  ст.  44  (п.  2),  48  (п.  2) Устава МО "Тарусский район"
определено,  что Администрация района образуется Главой МО.  Вместе  с
тем, согласно ст. ст. 15 (п/п. 6 п. 3), 17 (п. 2) Федерального закона,
ст.  ст.  24,25 Закона "О местном самоуправлении в Калужской  области"
исполнительные     органы     местного    самоуправления    образуются
представительными органами; исполнительные органы в своей деятельности
подотчетны  создавшему  их  представительному  органу,  который вправе
осуществлять контроль за их деятельностью,  в том числе заслушивать  и
утверждать отчеты по любому вопросу.
     Не всегда  соблюдаются  требования   законодательства   в   части
реализации прав граждан на местное самоуправление.
     Так, ст. 63 Устава МО "Барятинский район" необоснованно ограничен
круг  органов  местного  самоуправления,  к  которым в соответствии со
ст. 26 Федерального закона имеют право обратиться  граждане,  а  также
круг лиц, обладающих данным правом.
     Согласно статье 25 Федерального закона население в соответствии с
Уставом  МО  имеет  право  на  правотворческую  инициативу  в вопросах
местного значения путем внесения проектов нормативных правовых актов в
органы  местного  самоуправления.  Правомочиями  на  решение  от имени
населения вопросов  местного  значения  и  принятие  в  связи  с  этим
нормативных   правовых   актов   наделены  различные  органы  местного
самоуправления, относящиеся к представительной и исполнительной ветвям
власти. Вместе  с  тем,  согласно  ст.  26 Устава МО "Тарусский район"
народная  правотворческая  инициатива  в   муниципальном   образовании
рассматривается   лишь  Районным  Собранием,  что  ограничивает  права
населения на непосредственное решение вопросов местного  значения,  не
отнесенных  к  компетенции представительного органа,  путем применения
указанной формы прямого волеизъявления.
     Также ряд  уставов  (Барятинский,  Тарусский районы ...) содержат
технические ошибки, в случае неустранения которых будет иметь место, в
частности нарушение ст.  27 Федерального закона,  ст. 18 (п. 1) Закона
области  "О  местном  самоуправлении  в  Калужской  области"  в  части
ограничения  прав  граждан  на  осуществление  местного самоуправления
непосредственно населением на сходах (без создания терорганов).
     Уставом МО   "Тарусский   район"  определено,  что  муниципальное
образование "Тарусский  район"  создано  постановлением  Правительства
Калужской области от 13 августа 1996 г.  N 8,  в то время как согласно
ст.  6 (п.  1) областного Закона "О порядке образования,  объединения,
преобразования,   упразднения   муниципальных   образований  Калужской
области, установления и изменения их границ и наименований" решение об
образовании   муниципальных   образований   принимает  Законодательное
Собрание Калужской области с учетом мнения населения,  выраженного  на
консультативных опросах, собраниях (сходах) граждан.
     Учитывая изложенное,   считаю   необходимым   принятие   мер   по
устранению  выявленных  нарушений  с учетом нового Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления  в  Российской
Федерации".   О   результатах   рассмотрения   прошу  проинформировать
облпрокуратуру.


     Заместитель прокурора области
     старший советник юстиции          С.Г.Елисеев