Распоряжение администрации Воронежской области от 07.05.2004 № 927-р

                   



                 Администрация Воронежской области

                           РАСПОРЯЖЕНИЕ


    от 07.05.2004  N 927-p


   Об утверждении концепции и задания на разработку комплексной
  программы "Реформирование местного самоуправления в Воронежской
                     области (2004-2009 годы)"


    В   соответствии   с  распоряжением  администрации  области  от  
06.01.2004 г. N 4-р:
    1. Утвердить концепцию реформирования местного самоуправления в 
Воронежской области (приложение 1).
    2.   Утвердить  задание  на  разработку  комплексной  программы  
"Реформирование  местного  самоуправления  в Воронежской области на 
2004-2009  годы"  (приложение 2).         
    3. Рекомендовать главам местного самоуправления (администраций) 
городов  и  районов  области  разработать  программы реформирования 
местного  самоуправления  на территории муниципальных образований с 
учетом  основных  положений  областной  концепции  и  задания.  
    4.  Контроль за выполнением настоящего распоряжения оставляю за 
собой.



Исполняющий обязанности
главы администрации области                          С. Наумов


                                                 
Приложение 1
к распоряжению
администрации области
от 07.05.2004  N 927-p

                             Концепция
   реформирования местного самоуправления в Воронежской области

    Местное    самоуправление    является    организующей   основой   
становления гражданского общества, формой реализации власти народа, 
самоорганизации  населения, направленной на обустройство территории 
проживания  и  повышение  качества  жизни  сообщества на конкретной 
территории.
    Местное    самоуправление   призвано   заниматься   проблемами,   
выходящими   за   пределы  сферы  деятельности  и  границ  обитания  
отдельной  семьи,  предприятия,  учреждения, вопросами обустройства 
жизни  сообщества  в  границах  конкретного  села, поселка, города. 
    Местное  самоуправление  - это власть совершенно особого вида - 
власть,  которая  имеет  широкие  возможности  вовлечения различных 
ресурсов,  включая  ресурсы  местного сообщества, в процесс решения 
конкретных   проблем  данного  муниципального  образования,  данной  
территории (города, села).
    В Европейских странах местное самоуправление имеет многовековой 
опыт,  характеризуется  разнообразием  моделей  организации местной 
власти,   различно   по   степени   возложенной  на  муниципалитеты  
ответственности,  по  количеству  и  весомости  выполняемых  задач,  
финансовому    обеспечению.   Однако   основополагающие   концепции   
самоуправления  одинаковы:  они  тесно связаны с идеей демократии и 
самоопределения.
    В  России  местное  самоуправление получило развитие в середине 
XIX  века  в  виде  земских  учреждений.  В  их ведении находились: 
управление    имуществом,    капиталами,    денежными   сборами   и   
благотворительными  заведениями  земств,  устройство  и  содержание  
земских   зданий,  путей  сообщения,  обеспечение  продовольствием,  
развитие   местной   торговли   и   промышленности,  попечительство  
народного  образования  и  здравоохранения,  воинское и гражданское 
управление.  "Земским  положением"  (1864  г.,  через  3 года после 
отмены  крепостного права) земская и городская власть была отделена 
от  государственной  и просуществовала в этом виде до 1917 года (53 
года).
    После    1917   года   местное   самоуправление   было   лишено   
самостоятельности   и   стало   частью  централизованной  вертикали  
государственной    власти.    Местные   Советы   исполняли   строго   
регламентированные  функции  государственной  власти  на местах, по 
существу  выполняли  государственные контрольные и даже карательные 
функции.  Кроме того, местные власти были лишены возможности влиять 
на  развитие конкретной территории, т.к. эти функции осуществлялись 
в рамках государственного планирования.
    В  1985  году  Советом  Европы  была принята Европейская Хартия 
местного  самоуправления.  Одним  из  основных  условий  вступления  
любого   государства  в  Европейское  сообщество  стало  требование  
подписания и ратификации Европейской Хартии местного самоуправления 
и  выполнения  ее  главного принципа - признания и законодательного 
закрепления  права  всех  территорий  на  местное  самоуправление.  
    Этот  принцип  был  закреплен  в  Конституции  РФ 1993 года и в 
Федеральном   законе   "Об  общих  принципах  организации  местного  
самоуправления  в  Российской  Федерации"  (1995 г.), что позволило 
России   в   1996  году  подписать  Европейскую  Хартию  о  местном  
самоуправлении,  а  в  1998  году  ее  ратифицировать.    
    Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской  Федерации" впервые попытался очертить объем компетенции 
органов  местного  самоуправления,  уходя  от  советского  принципа  
соподчинения,   где  "все  отвечают  за  все".  Однако  размытость,  
неконкретность,   фактическое  отсутствие  норм  прямого  действия,  
необеспеченность  финансовыми ресурсами продекларированных в Законе 
полномочий  и  предметов ведения органов местного самоуправления, а 
также несовершенство механизма контроля со стороны высшей власти за 
ходом  реализации  реформы  не  позволили  провести  действительное  
реформирование  местного  самоуправления  в  России.     
    Современное   состояние   местного  самоуправления  по-прежнему  
представляет  нечто среднее между территориальными государственными 
органами   субъекта   федерации  и  советской  системой  управления  
подведомственными    территориями    и   местной   промышленностью.   
Администрации  городов  и  районов,  являющиеся  формально органами 
местного   самоуправления,  фактически  представляют  собой  нижний  
уровень государственной исполнительной власти.
    История  России  показывает, что реформы в стране имеют надежды 
на  реализацию  при  условии, если первое лицо, обладающее полнотой 
власти,   является   идеологом   и   организатором  их  проведения,  
контролирует ход исполнения (Петр I, Екатерина II, Витте, Столыпин, 
Сталин).
    Понимая,   что   без   дееспособного   местного  самоуправления  
эффективное   устройство  власти  в  стране  невозможно,  Президент  
Российской  Федерации  вынужден  был  выступить инициатором реформы 
местного   самоуправления   и   гарантом   ее  проведения,  поручив  
разработку  основополагающих документов администрации Президента, а 
контроль  за их реализацией - полномочным представителям Президента 
в федеральных округах.
    Комиссией  аппарата Президента был разработан Федеральный закон 
"Об   общих   принципах   организации   местного  самоуправления  в  
Российской  Федерации" (принят 6 октября 2003 года N 131-ФЗ). Новый 
закон  имеет  высокий  потенциал  реализации заложенных в нем норм, 
которые  в  большинстве  своем  являются  нормами прямого действия. 
    Закон устанавливает:
    -   единую  систему  видов  муниципальных  образований,  четкие  
принципы    и   критерии   территориальной   организации   местного   
самоуправления, установления и изменения их границ (ст.ст.2,10-11); 
    -   исчерпывающие   перечни   вопросов   местного   значения  -  
компетенции   местного  самоуправления  -  в  зависимости  от  вида  
муниципального образования (ст.ст.14-17);
    -  унифицированную  структуру  органов местного самоуправления, 
единый  порядок  формирования  органов  местного  самоуправления (в 
зависимости  от  численности  населения),  глава  6;     
    -    формы    и    порядок    привлечения   к   ответственности   
представительного    органа   муниципального   образования,   главы   
муниципального  образования  и  главы  местной  администрации перед 
государством (ст.73, 74);
    -   условия   и   порядок   временного  осуществления  органами  
государственной   власти   отдельных  полномочий  органов  местного  
самоуправления (ст.75);
    -  четкий  механизм  реформирования  местного  самоуправления с 
закреплением обязанностей всех уровней публичной власти и сроков их 
исполнения (глава 12);
    - и другие нормы прямого действия.
    Органы  государственной  власти  области, определяя свою роль в 
реформировании  местного  самоуправления  в соответствии с законом: 
    -   разрабатывают   и   осуществляют   первоочередные  меры  по  
реализации закона;
    - разрабатывают механизмы и создают нормативно-правовые условия 
для  перехода  от  формального  местного самоуправления к подлинной 
самоорганизации  граждан  в решении проблем обустройства территории 
проживания  и  повышения  качества  жизни;        
    -   разрабатывают   механизмы  привлечения  заемных  средств  и  
мобилизации  ресурсов территории, местного сообщества и бизнеса для 
всестороннего   социально-экономического   развития   муниципальных   
образований;
    -  определяют  и  реализуют политику подготовки кадров, а также 
технического  обеспечения  органов  местного  самоуправления;   
    -  обеспечивают методологическое сопровождение реформы местного 
самоуправления;
    -  организуют  разработку  комплексной программы реформирования 
местного   самоуправления   в   области   по   следующим   основным   
направлениям:
    I.   Реформирование  территориальных  и  организационных  основ  
местного самоуправления.
    II.   Реформирование  финансово-экономической  основы  местного  
самоуправления.

    Основной целью программы является создание нормативно-правовых, 
организационных     и     материально-технических    условий    для    
гарантированного  перехода  от  существующего,  нередко  формально,  
местного  самоуправления  к  подлинной  самоорганизации  граждан  в  
решении  вопросов  обустройства  территории  проживания и повышения 
качества   жизни,  комплексного  социально-экономического  развития  
муниципальных    образований   посредством   мобилизации   ресурсов   
территории,  местного  сообщества  и  бизнеса.       

  Реформирование территориальных и организационных основ местного
                          самоуправления

    Конечной  целью  реформирования  территориальных основ местного 
самоуправления  является превращение городских и сельских поселений 
в   самостоятельные   муниципальные   образования,  с  собственными  
органами  самоуправления,  правами,  полномочиями  и  ресурсами.  
    В  соответствии  с  установленными критериями будут разработаны 
предложения    по    преобразованию    существующих   муниципальных   
образований,    формированию   новых   муниципальных   образований,   
установлению  их  границ  и  определению  административных центров. 
    При   установлении   границ   муниципальных  образований  будет  
соблюдаться принцип максимально возможного сохранения существующего 
территориального  устройства  области.  Тем не менее, очевидно, что 
произойдет    изменение    границ   муниципальных   образований   в   
соответствии  с  требованиями,  установленными  ст.11  Федерального  
закона  "Об  общих  принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации".
    При   принятии   решения   об   установлении   состава   границ   
муниципальных  образований  будут  учитываться  границы исторически 
сложившихся   земель   населенных   пунктов,   наличие  достаточных  
земельных  ресурсов,  включая  земли  общего пользования (например, 
пастбища,  выгоны,  сенокосы и прочее), рекреационные зоны, земли и 
иные  ресурсы, необходимые для развития муниципального образования, 
в  том  числе  и  для  хозяйственной  деятельности органов местного 
самоуправления.
    При  принятии  решения об установлении (изменении) границ будет 
учитываться   мнение   населения,  которое  выражается  посредством  
голосования,    референдума    и    иных   форм   непосредственного   
осуществления населением местного самоуправления.
    Реформирование  организационных  основ  местного самоуправления 
предполагает   установление   единой   структуры  органов  местного  
самоуправления,  которая  включает  в  себя: представительный орган 
муниципального   образования,   главу  муниципального  образования,  
местную    администрацию    (исполнительно-распорядительный   орган   
муниципального   образования),   контрольный  орган  муниципального  
образования,  иные  органы местного самоуправления, предусмотренные 
уставом   муниципального   образования  и  обладающие  собственными  
полномочиями  по  решению  вопросов  местного  значения.    
    Органы  местного  самоуправления  должны  осуществлять два типа 
функций:  представлять интересы местного сообщества и реализовывать 
эти интересы.
    Возможности   реализации  функций  и  полномочий,  определенных  
законом  (ст.14)  для  поселений,  зависят от уровня экономического 
развития  и  наличия  соответствующей  инфраструктуры.     
    Задачами  органов государственной власти области  являются:
    - типологизация муниципальных образований области по степени их 
экономического   развития,   наличия   инфраструктуры,  численности  
населения,  компактности  проживания  и др. с тем, чтобы определить 
перечень функций и полномочий, реализуемых конкретным муниципальным 
образованием  или  передаваемых  в  ведение  муниципального района; 
    -    оказание    методологического   содействия   муниципальным   
образованиям   в   установлении   реально   имеющихся  возможностей  
исполнения  функций  и  полномочий,  определенных  законом;   
    -   кадровое   обеспечение   органов  местного  самоуправления,  
создание    системы    подготовки,   переподготовки   и   повышения   
квалификации  кадров  органов  местного  самоуправления.    
    Органы    государственной    власти    области    совместно   с   
муниципальными образованиями:
    -   создают   предпосылки   для  формирования  в  муниципальных  
образованиях структур гражданского общества;
    -    организуют    региональные    и    муниципальные   системы   
информирования  населения об основных направлениях политики органов 
государственной власти и органов местного самоуправления, доведения 
до  сведения  граждан сути принимаемых нормативных правовых актов и 
их последствиях;
    -   оказывают   методическое  и  организационное  содействие  в  
становлении  структур  органов  местного самоуправления, разработке 
нормативного обеспечения.
    Создание  условий  и  механизмов  для подлинного самоуправления 
граждан  не  должно  приводить к раздробленности, суперавтономности 
муниципальных  образований;  это  должен быть процесс планомерный и 
управляемый,  предполагающий  сохранение за государственной властью 
регулятивных и контрольных функций.

      Реформирование финансово-экономической основы местного
                          самоуправления

    Каждое   муниципальное   образование  будет  иметь  собственный  
бюджет,  который  будет формироваться за счет налогов, закрепленных 
законодательно  на  долговременной  основе,  сборов, трансфертов, а 
также  дотаций  и  субсидий  из  соответствующих  фондов областного 
бюджета.
    В  соответствии  с  проектом  закона  "О  внесении  изменений и 
дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных 
отношений",  принятым  Государственной Думой РФ в первом чтении, за 
местными  бюджетами  закрепляются  следующие  налоговые  доходы:  
    -  100% поступлений от местных налогов (земельный налог и налог 
на  имущество физических лиц - за бюджетами поселений, транспортный 
налог  и  торговый  сбор  -  за  бюджетами  муниципальных районов); 
    -   60%  поступлений  единого  налога,  взимаемого  в  связи  с  
применением  упрощенной  системы налогообложения, единого налога на 
вмененный  доход  и  единого  сельскохозяйственного  налога (по 30% 
поступлений  от каждого вида налога в бюджеты поселений и в бюджеты 
муниципальных районов);
    -  50% норматива отчислений от налога на доходы физических лиц. 
При   этом   за   бюджетами   поселений   и  муниципальных  районов  
закрепляется  по 15% поступлений от налога на доходы физических лиц 
по  единым  (минимально  гарантированным)  нормативам. Одновременно 
органам  государственной  власти  области  вменяется  в обязанность 
передать   местным   бюджетам   (бюджетам  поселений  или  бюджетам  
муниципальных   районов)   по   единым   и   (или)   дополнительным   
(дифференцированным) нормативам отчислений не менее 20% поступлений 
налога  на  доходы физических лиц, что позволит разделить налоговые 
доходы  между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений 
с  учетом  объективных  территориальных  различий.      
    Налоговые   доходы  по  региональным  и  отдельным  федеральным  
налогам,  закрепленные  за  областным бюджетом, могут быть переданы 
полностью   или  частично  в  местные  бюджеты  для  финансирования  
закрепленных  за  каждым  муниципальным  образованием  полномочий.  
    В  соответствии  с  законом  в областном бюджете будут созданы: 
областной  фонд финансовой поддержки, фонд муниципального развития, 
областной   фонд  софинансирования  социальных  расходов,  а  также  
областной  фонд  компенсаций,  создаваемый  за  счет  федеральных и 
областных средств.
    Однако  очевидно,  что  за  счет  доходов  собственных бюджетов 
муниципальных  образований  и  безвозмездных перечислений из фондов 
будет    в    основном    осуществляться   финансирование   текущей   
жизнедеятельности муниципальных образований; на развитие территорий 
этих средств недостаточно.
    Задача  органов  местного  самоуправления  в  этих  условиях  -  
вскрыть  проблемы  и  определить перспективы развития территории, а 
также   разработать  соответствующие  программы.  Органам  местного  
самоуправления   следует  оценить  возможности  бюджета  и  ресурсы  
местного   сообщества   на  реализацию  этих  программ.  Необходимо  
защитить  программы  на  областном  уровне.  В  этом  случае органы 
государственной  власти  области  создадут условия для вовлечения в 
процесс  реализации  местных  программ федеральных средств в рамках 
целевых  программ,  а также долгосрочных инвестиционных и ипотечных 
кредитов  под  гарантии  областной  администрации. Будут определены 
условия  софинансирования  муниципальных  программ и предоставления 
грантов  за  счет  областных  средств.         
    Таким  образом,  обязательным условием создания реальной основы 
для   финансовой   стабильности   территорий  является  определение  
муниципальными  образованиями основных направлений своего развития. 
Это  возможно  сделать  в  рамках  стратегического  планирования.  
    Органы   государственной   власти   области   будут   оказывать   
методологическое   содействие   в   разработке  стратегии  развития  
поселений,  определении  путей  наращивания налогооблагаемой базы и 
развития социальной сферы.

    Отработка    конкретных   методик,   технологий,   методических   
рекомендаций    реформирования   местного   самоуправления   должна   
проводиться  в  рамках  пилотных  проектов.        
    В    целях    совершенствования    правовой   основы   местного   
самоуправления  органы государственной власти области разрабатывают 
и принимают следующие законы:
    -  об  утверждении границ муниципальных образований и наделении 
их  статусом  сельского и городского поселения, городского округа и 
муниципального района;
    -   о  создании,  преобразовании  и  упразднении  муниципальных  
образований;
    -    об    установлении   численности   и   сроках   полномочий   
представительных   органов   первого   созыва   вновь  образованных  
муниципальных образований;
    -  о  внесении  изменений  и  дополнений  в  Кодекс  о выборах, 
референдуме  и  отзыве  выборных  лиц;         
    -  о  разграничении  объектов муниципальной собственности между 
муниципальными образованиями;
    - о нормативах бюджетной обеспеченности Воронежской области;
    -  о  внесении  изменений  и  дополнений  в  закон  области  "О  
бюджетном  процессе  в  Воронежской  области";       
    -  о  порядке  формирования,  утверждения,  исполнения местного 
бюджета  и  контроля  за  его  исполнением;      
    -  о  порядке  расчета  дополнительных нормативов отчислений от 
уплаты  федеральных  и  региональных  налогов  и  сборов  в бюджеты 
поселений   с   целью   полной  или  частичной  замены  дотаций  из  
регионального фонда поддержки поселений;
    -  о  порядке  расчета  дополнительных нормативов отчислений от 
федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных 
районов  (городских  округов)  с  целью полной или частичной замены 
дотаций  из  регионального  фонда  поддержки  муниципальных районов 
(городских округов);
    -  о  порядке расчета дотаций и (или) дополнительных нормативов 
отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты 
поселений  из  бюджетов  муниципальных  районов;      
    -   о  порядке  выравнивания  финансовых  возможностей  органов  
местного  самоуправления  поселений  муниципального  района, органы 
местного  самоуправления  которого  наделены  полномочиями  органов  
государственной   власти  субъекта  РФ  по  выравниванию  бюджетной  
обеспеченности поселений;
    -  об  образовании  и  распределении районных фондов финансовой 
поддержки поселений;
    -  об  утверждении  методики  предоставления  дотаций  бюджетам  
поселений  из  районных  фондов  финансовой  поддержки  поселений;  
    - о региональном фонде финансовой поддержки поселений;
    -  о  порядке  образования  и распределения регионального фонда 
финансовой  поддержки  муниципальных  районов (городских округов); 
    -  о  финансовой  помощи  бюджетам муниципальных образований из 
регионального бюджета;
    -  об  утверждении  методики  определения  расчетной  бюджетной  
обеспеченности  консолидированного  бюджета  муниципального  района  
(бюджета городского округа);
    -  о порядке расчета уровня бюджетной обеспеченности городских, 
сельских  поселений в отчетном году, определения размеров субвенций 
из  бюджета  поселения,  централизации  части  доходов  от  местных  
налогов и сборов в региональный фонд финансовой поддержки поселений 
и   (или)   снижения   нормативов   отчислений   от  федеральных  и  
региональных налогов и сборов;
    -   о   порядке   расчета   уровня   бюджетной   обеспеченности   
муниципальных районов, городских округов в последнем отчетном году, 
определении  размера  субвенции  из  бюджета  муниципального района 
(городского   округа)  в  региональный  фонд  финансовой  поддержки  
муниципальных   районов  (городских  округов)  или  поступлений  от  
централизации  части  доходов  от  местных налогов и (или) снижения 
нормативов  поступлений федеральных и региональных налогов и сборов 
в  бюджеты  муниципальных  районов,  городских  округов  до уровня, 
обеспечивающего  поступление средств в региональный фонд финансовой 
поддержки  муниципальных  районов  (городских  округов);    
    -  о  порядке расчета дотаций из регионального фонда финансовой 
поддержки муниципальных районов для различных муниципальных районов 
и городских округов;
    -  о  нормативах расчета дотаций регионального фонда финансовой 
поддержки поселений;
    - о региональном Фонде софинансирования социальных расходов;
    - о Фонде муниципального развития.

    Разрабатываются  следующие  примерные  (модельные)  нормативные  
правовые акты:
    - Устав муниципального образования;
    -  положения  о  бюджетном  процессе: в муниципальном районе; в 
городском,  сельском  поселении;  в  городском  округе;    
    -  решение  представительного органа муниципального образования 
об   установлении  административной  ответственности  за  нарушение  
муниципальных нормативных правовых актов;
    - положение об общественных повинностях;
    - положение о порядке контроля за исполнением органами местного 
самоуправления   и   должностными  лицами  местного  самоуправления  
полномочий  по  решению  вопросов  местного  значения;    
    -  положение о порядке осуществления правотворческой инициативы 
граждан и др.
    В  условиях  переходного  периода,  когда  кризис  миновал,  но  
ресурсов  недостаточно  для  качественного  скачка, только развитие 
местного  самоуправления  с  его  ответственностью  перед людьми за 
повышение  качества  жизни и разработанными механизмами привлечения 
дополнительных  внебюджетных  ресурсов окажет позитивное влияние на 
экономическое  развитие  территории  в  целом.       
    Реформирование местного самоуправления даст импульс образованию 
подлинных муниципалитетов - юридически и организационно оформленных 
самоуправляемых  сообществ  с  собственным  бюджетом  и имуществом. 


                                              
Приложение 2
утверждено распоряжением
администрации области
от 07.05.2004  N 927-p

                              ЗАДАНИЕ
                на разработку комплексной программы
 "Реформирование местного самоуправления в Воронежской области на
                          2004-2009 годы"

                            1. Введение

    Настоящее   задание   определяет   основные   цели   и   задачи   
разрабатываемой   комплексной  программы  "Реформирование  местного  
самоуправления  Воронежской  области  на  2004-2009  гг."  (далее - 
программа),  а  также  основные требования к структуре и содержанию 
программы,   к   составу   материалов,   разрабатываемых  в  рамках  
программы.
    Задание  на  разработку  программы  составлено в соответствии с 
положениями  доктрины  развития  Воронежской  области  и концепцией 
реформирования  местного  самоуправления  в  Воронежской  области.  
    Основанием   для  разработки  программы  является  распоряжение  
администрации  области  от  06.01.2004  г.  N  4-р  "О  комплексной  
программе  "Реформирование  местного  самоуправления  в Воронежской 
области (2004-2009 гг.)".

    Заказчик программы - администрация Воронежской области.
    Разработчик программы - определяется на конкурсной основе.
    Источник   финансирования   разработки  программы  -  областной  
бюджет.

                    2. Цель и задачи программы

    Целью   программы   является  обеспечение  нормативно-правовых,  
организационных     и     материально-технических    условий    для    
реформирования   местного  самоуправления  в  Воронежской  области,  
перехода   от   формального  местного  самоуправления  к  подлинной  
самоорганизации    граждан    в   решении   проблем   всестороннего   
социально-экономического    развития   муниципальных   образований,   
повышения качества жизни населения посредством мобилизации ресурсов 
территории,  местного  сообщества  и  бизнеса.       

    Задачи программы:
    1.     Реформирование     территориальных     основ    местного    
самоуправления.
    2.     Реформирование     организационных     основ    местного    
самоуправления.
    3.   Реформирование   финансово-экономической  основы  местного  
самоуправления.
    4.  Создание  нормативно-правовых основ реформирования местного 
самоуправления.
    5.   Апробация  созданных  механизмов  реформирования  местного  
самоуправления  на  пилотных проектах в муниципальных образованиях. 

                      3. Структура программы

       Раздел 3.1. Анализ местного самоуправления в области

    В  аналитическом  обзоре  объемом  10-15 страниц представляются 
общие  сведения  о  муниципальных образованиях области (количество, 
численность, население, территория).
    Анализируются:
    - современная правовая база  местного самоуправления;
    - разделение предметов ведения и полномочий;
    - межбюджетные отношения;
    -  материальное,  кадровое,  имущественное  обеспечение органов 
местного самоуправления;
    -   уровень   социально-экономического  развития  муниципальных  
образований.

     Раздел 3.2. Основные направления реформирования местного
                          самоуправления

    Реформирование будет происходить по двум основным направлениям: 
    I.   Реформирование  территориальных  и  организационных  основ  
местного самоуправления
    II.  Реформирование  финансово-экономической основы организации 
местного самоуправления

    Направление I "Реформирование территориальных и организационных 
основ  местного  самоуправления"  предусматривает  разработку  двух  
подпрограмм:
    Подпрограмма   1.   Территориальное   устройство  муниципальных  
образований области
    Подпрограмма  2. Организационные основы местного самоуправления 
в области

    Подпрограмма   1.   "Территориальное  устройство  муниципальных  
образований области" должна содержать:
    -     анализ    существующего    территориального    устройства    
муниципальных образований области;
    -  предложения по изменению территориальных границ существующих 
муниципальных   образований,   формированию   новых   муниципальных   
образований   и  определению  административных  центров  поселений;  
    - нормативные акты и методическое обеспечение:
    -  положение  о  территориальном  зонировании  в  муниципальном  
образовании;
    -  положение о проведении референдумов, сходов граждан, опросов 
населения  в муниципальных образованиях, подлежащих преобразованию; 
    -  картографическое описание границ муниципальных образований в 
области;
    -  проект  закона  области  об утверждении границ муниципальных 
образований, наделении их статусом городского, сельского поселения, 
городского округа, муниципального района.

    В  рамках  подпрограммы  2.  "Организационные  основы  местного  
самоуправления" должны быть разработаны:

    1.  По  разграничению предметов ведения, полномочий и наделения 
органов   местного   самоуправления   отдельными   государственными   
полномочиями:
    -  проект  закона  области  о разграничении предметов ведения и 
полномочий   между   муниципальными   образованиями:   поселениями,   
муниципальными районами, городскими округами;
    -   проект  закона  Воронежской  области  о  наделении  органов  
местного  самоуправления  отдельными государственными полномочиями; 
    - типовые проекты соглашений между:
      - органами   местного   самоуправления  отдельных  поселений,  
        входящих  в  состав  муниципального  района,  и  органами  
        местного самоуправления  муниципального  района  о передаче 
        им осуществления части  своих  полномочий  за  счет  
        субвенций,  предоставляемых  из бюджетов  этих  поселений  
        в бюджет  муниципального  района;   
      - органами местного самоуправления муниципального района и 
        органами  местного  самоуправления  отдельных поселений, 
        входящих в состав  муниципального  района,  о  передаче им 
        осуществления части своих  полномочий  за счет  субвенций,  
        предоставляемых из бюджета муниципального  района  в  
        бюджеты  соответствующих  поселений.  
    2.     По     организационному,    методическому    обеспечению    
реформирования местного самоуправления:
    -  проект  закона  "О  создании,  преобразовании  и упразднении 
муниципальных образований";
    -  проект закона области о численности представительных органов 
преобразованных  и  вновь сформированных муниципальных образований; 
    - модельные уставы:
    -  муниципальных образований: поселений, муниципальных районов, 
городских округов;
    - территориального общественного самоуправления;
    - примерные положения:
    - о местном референдуме;
    - о порядке проведения сходов граждан;
    -  о  порядке  реализации  правотворческой  инициативы граждан; 
    - о порядке организации конференций граждан;
    - о порядке организации собраний граждан;
    - о порядке организации опроса граждан;
    -  о  порядке внесения проектов муниципальных правовых актов на 
рассмотрение;
    -   схемы   типовых   структур   управления   органов  местного  
самоуправления;
    -  рекомендации  по  определению  предельных нормативов штатной 
численности   и   фонда   заработной   платы   депутатов,  выборных  
должностных   лиц   местного  самоуправления,  осуществляющих  свои  
полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников 
муниципальных  предприятий  и учреждений (для дотационных районов); 
    - справочник руководителей муниципальных образований.

    3.   По   кадровому   обеспечению   работы   органов   местного   
самоуправления муниципальных образований:
    -    анализ    кадровой    обеспеченности    органов   местного   
самоуправления;
    - предложения по созданию системы профессиональной подготовки и 
повышения квалификации муниципальных служащих;
    -  проект  закона  Воронежской  области "О внесении изменений в 
Закон  Воронежской  области  "О  муниципальной службе в Воронежской 
области", включающий положения:
    -  о  конкурсе  на  замещение должностей муниципальных служащих 
(главы администрации и др.);
    - о порядке аттестации муниципальных служащих;
    -  о  контрактной  системе  трудовых  отношений в муниципальных 
образованиях;
    -  квалификационные  требования  к  руководителям  и работникам 
органов  местного  самоуправления  муниципальных  образований.   

    4.   По  материальному  и  информационному  обеспечению  работы  
органов  местного  самоуправления  муниципальных  образований:   
    -    технический   проект   материального   и   информационного   
обеспечения    органов    местного   самоуправления   муниципальных   
образований  области,  содержащий схему информационного обеспечения 
органов  местного  самоуправления  муниципальных  образований;   
    -   обоснование  и  расчет  потребности  органов  управления  в  
материальных   ресурсах   (средства  связи,  компьютерная  техника,  
инвентарь).

    5. По вовлечению населения в процесс местного самоуправления:

    -  рекомендации по выявлению и консолидации лиц (физических или 
юридических),  которые хотят и имеют возможность (финансовую и др.) 
участвовать в решении вопросов обустройства территории проживания в 
муниципальных образованиях;
    -  положение о взаимодействии органов местного самоуправления с 
некоммерческими объединениями граждан;
    -  типовое  стратегическое  соглашение  между органами местного 
самоуправления,   гражданами   и   предпринимателями   о   развитии   
муниципального образования.

    6. По развитию межмуниципального сотрудничества в области:
    -  рекомендации по образованию совета муниципальных образований 
области;
    -  модельный устав совета муниципальных образований области;
    -    проект    Кодекса   муниципального   управления   области,   
характеризующий    принципы    взаимодействия    органов   местного   
самоуправления    и   органов   государственной   власти   области,   
межмуниципального   сотрудничества,   который   будет  иметь  форму  
нормативного  правового  акта  (закона) либо акта рекомендательного 
(договорного) характера.

    Направление  II  "Реформирование финансово-экономической основы 
организации   местного  самоуправления"  разрабатывается  в  рамках  
подпрограмм:
    Подпрограмма  1. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях 
    Подпрограмма   2.   Формирование   и   развитие  экономического  
потенциала муниципальных образований
    Подпрограмма  3.  Разработка механизма мобилизации внебюджетных 
источников   финансирования  (долгосрочных  и  ипотечных  кредитов,  
средств  домашних  хозяйств  и  др.)         

    Подпрограмма 1 "Бюджетный процесс в муниципальных образованиях" 
должна содержать:
    -  рекомендации  по  определению  предельных нормативов штатной 
численности   и   фонда   заработной   платы   депутатов,  выборных  
должностных   лиц   местного  самоуправления,  осуществляющих  свои  
полномочия  на  постоянной  основе, а также муниципальных служащих, 
работников  муниципальных предприятий и учреждений (для дотационных 
районов);
    -   анализ   и   расчет   налогооблагаемой  базы  муниципальных  
образований;
    -   проект   закона   "О  нормативах  бюджетной  обеспеченности  
Воронежской области";
    -  методику  расчета  потребности  муниципального образования в 
бюджетных   средствах  на  текущее  обеспечение  в  соответствии  с  
нормативами бюджетной обеспеченности;
    -  предложения  по  закреплению за муниципальными образованиями 
налогов   и  сборов,  по  формированию  доходов  местных  бюджетов,  
обеспечивающих исполнение закрепленных полномочий;
    -  положение  о  бюджетном процессе муниципального образования, 
включающее:
    а)  порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности городских и 
сельских поселений;
    б) положение о формировании и распределении регионального фонда 
финансовой поддержки поселений;
    в) положение о формировании и распределении регионального фонда 
финансовой  поддержки  муниципальных  районов  (городских округов); 
    г)    методику    определения    уровня   расчетной   бюджетной   
обеспеченности  консолидированных  бюджетов  муниципальных  районов  
(бюджетов городских округов);
    д) положение о формировании и расходовании фонда муниципального 
развития;
    е)  положение о формировании и расходовании регионального фонда 
софинансирования социальных расходов;

    -  проект  закона  Воронежской области "О закреплении отдельных 
видов налогов за уровнями бюджетов области на долгосрочный период"; 
    -   положение   о   порядке  формирования  регионального  фонда  
компенсаций   и   предоставления  средств  из  фонда  субвенций  на  
осуществление   органами   местного  самоуправления  переданных  им  
отдельных государственных полномочий.

    Подпрограмма   2   "Формирование   и   развитие  экономического  
потенциала  муниципальных  образований"  должна  содержать:    
    -   положение  о  порядке  разработки,  принятия  и  реализации  
стратегической   программы   и   проектов  социально-экономического  
развития муниципального образования;
    -   предложения   по  типологизации  муниципальных  образований  
области  по  уровню  социально-экономического  развития;    
    -   анализ  реестров  имущества,  находящегося  в  областной  и  
муниципальной собственности;
    -   предложения   о   безвозмездной  передаче  в  муниципальную  
собственность  имущества,  находящегося в областной собственности и 
предназначенного  для  решения  вопросов  местного  значения;   
    -  предложения  по разграничению земель по формам собственности 
на территориях муниципальных образований;
    -  проект закона области о разграничении объектов муниципальной 
собственности между муниципальными образованиями;
    -  методику расчета тарифов за услуги муниципальных предприятий 
и учреждений.

    Подпрограмма  3  "Разработка механизма мобилизации внебюджетных 
источников   финансирования  (долгосрочных  и  ипотечных  кредитов,  
средств  домашних  хозяйств  и  др.)"  должна  содержать:   

    -  рекомендации  о  создании  (в  соответствии с типологизацией 
муниципальных  образований) постоянных (функциональных) и временных 
(проектных)  комиссий,  рабочих  инициативных  групп  -  участников  
стратегического партнерства по совместному привлечению ресурсов для 
реализации программ развития;
    - положение о порядке инициирования, представления, утверждения 
и  реализации  целевых  проектов  развития местного самоуправления; 
    -   методику   определения   кредитоспособности  муниципального  
образования;
    -  положение  о  предоставлении  залоговых  и  др. гарантий при 
получении  муниципальными  образованиями  долгосрочных  и ипотечных 
кредитов;
    - положение о муниципальных займах.

    Раздел  3.3.  Нормативное  правовое  и  финансовое  обеспечение  
реализации программы

    3.3.1. Нормативное правовое обеспечение программы1

    Направление I. Реформирование территориальных и организационных 
основ местного самоуправления
    Подготовка проектов законов:
    -  "Об  утверждении границ муниципальных образований, наделении 
их  статусом  городского,  сельского  поселения, городского округа, 
муниципального района";
    -   "Об   отчуждении   земельных  участков  и  их  изъятии  для  
государственных и муниципальных нужд";
    -  "О  разграничении объектов муниципальной собственности между 
муниципальными образованиями";
    -  "О  наделении  органов  местного  самоуправления  отдельными  
государственными полномочиями";
    -   "О  разграничении  предметов  ведения  и  полномочий  между  
муниципальными образованиями: поселениями, муниципальными районами, 
городскими округами";
    -    "О    численности    представительных    органов    власти    
преобразованных  и вновь сформированных муниципальных образований"; 
    -  "О  внесении  изменений  в  законы  Воронежской  области: "О 
муниципальной   службе   в   Воронежской   области",  "О  создании,  
преобразовании  и  упразднении  муниципальных  образований".   
    - Проекта Кодекса муниципального управления области.
    Разработка нормативных правовых актов:
    - типового Устава муниципального образования;
    -  положения  о  территориальном  зонировании  в  муниципальном  
образовании;
    -  типового  стратегического соглашения между органами местного 
самоуправления,   гражданами   и   предпринимателями   о   развитии   
муниципального образования.
    Подготовка:
    -   методических   указаний   по   проведению   анализа  уровня  
социально-экономического    развития   муниципального   образования   
(сильных  и  слабых  сторон,  возможностей  и  угроз);    
    -  рекомендаций  по  определению  предельных нормативов штатной 
численности   и   фонда   заработной   платы   депутатов,  выборных  
должностных   лиц   местного  самоуправления,  осуществляющих  свои  
полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников 
муниципальных  предприятий  и учреждений (для дотационных районов); 
    -  справочников руководителей муниципальных образований.

    Направление  II.  Реформирование финансово-экономической основы 
организации местного самоуправления
    Подготовка   проекта  закона  "О  закреплении  отдельных  видов  
налогов  за  уровнями  бюджетов  области  на  долгосрочный период". 
    Разработка   при  условии  внесения  изменений  в  бюджетное  и  
налоговое  законодательство  проектов  законов  области:    
    -  "О  порядке  формирования,  утверждения, исполнения местного 
бюджета  и  контроля  за  его  исполнением";      
    -  "О  порядке  расчета дополнительных нормативов отчислений от 
уплаты  федеральных  и  региональных  налогов  и  сборов  в бюджеты 
поселений   с   целью   полной  или  частичной  замены  дотаций  из  
регионального фонда поддержки поселений";
    -  "О  порядке  выравнивания  финансовых  возможностей  органов  
местного  самоуправления  поселений  муниципального  района, органы 
местного  самоуправления  которого  наделены  полномочиями  органов  
государственной   власти  субъекта  РФ  по  выравниванию  бюджетной  
обеспеченности поселений";
    -  "О  финансовой  помощи бюджетам муниципальных образований из 
регионального бюджета";
    -  "Об  утверждении  методики  определения  расчетной бюджетной 
обеспеченности  консолидированного  бюджета муниципального района"; 
    - "О фонде муниципального развития".
    Разработка нормативных правовых актов:
    -  положения о бюджетном процессе в муниципальном  районе;
    -   правил   землепользования   и   застройки  в  муниципальном  
образовании;
    -  положения о приватизации муниципального имущества;
    -  положения о порядке организации муниципальной статистики;
    -   положения  о  порядке  разработки,  принятия  и  реализации  
стратегической    программы    социально-экономического    развития    
муниципального образования;
    -  положения о формировании и распределении регионального фонда 
финансовой поддержки поселений;
    -  положения о формировании и распределении регионального фонда 
финансовой  поддержки  муниципальных  районов  (городских округов); 
    -  положения о формировании и расходовании фонда муниципального 
развития;
    -  положения  о формировании и расходовании регионального фонда 
софинансирования социальных расходов;
    -   положения   о   порядке  формирования  регионального  фонда  
компенсаций   и   предоставления  из  средств  фонда  субвенций  на  
осуществление   органами   местного  самоуправления  переданных  им  
отдельных государственных полномочий;
    -   системы  стандартов  качества  жизни  населения  территорий  
области  в  части осуществления полномочий местного самоуправления; 
    -  методики расчета тарифов за услуги муниципальных предприятий 
и учреждений.

    3.3.2. Финансовое обеспечение разработки и реализации программы 
    Расчет  затрат  на  реформирование  местного  самоуправления  в  
области:
    -  определение  расходов  на  разработку  программы  (в разрезе 
мероприятий подпрограмм);
    -  расчет  затрат на содержание органов местного самоуправления 
(в  том  числе на оплату труда, оснащение инвентарем, оргтехникой и 
др.);
    -    определение    расходов    на    создание   и   содержание   
межмуниципальных  органов  (методического  центра поддержки реформ, 
совета муниципальных образований);
    -  определение  финансовых  источников  реформирования местного 
самоуправления  (в соответствии со сроками реализации мероприятий). 

    Раздел  3.4.  Осуществление пилотного проекта по реформированию 
местного самоуправления
    В   рамках   программы  целесообразно  осуществление  пилотного  
проекта   по   реформированию  местного  самоуправления.  Программа  
пилотного проекта должна предусматривать:
    -  анализ, выбор районов для осуществления пилотных проектов по 
реформированию местного самоуправления:
    а) определение критериев для отбора районов;
    б)  подготовка  рекомендаций по отбору районов - кандидатов для 
включения в пилотный проект;
    -  пересмотр территориальных границ муниципальных образований в 
рамках  пилотных  районов  и  их  утверждение;      
    -   разграничение   предметов   ведения   и   полномочий  между  
муниципальными образованиями;
    -   реформирование   межбюджетных   отношений  между  бюджетами  
муниципальных   образований:   поселений,   муниципальных  районов,  
городских округов
    -   отработку   схем  управления  муниципальными  образованиями  
(представительных  органов  власти,  местных  администраций);   
    -  определение  и отработку процедур управления и связи органов 
местного    самоуправления    с    населением,   предпринимателями,   
общественными организациями;
    -  подготовку аналитических докладов о ходе реализации пилотных 
проектов  по реформированию местного самоуправления и представление 
их руководству области;
    -   обобщение   результатов   пилотных  проектов  и  подготовку  
методических  рекомендаций  по алгоритму формирования муниципальных 
образований   или   преобразованию   муниципальных   образований  в  
соответствии с новым законодательством.
    
    Раздел 3.5. Порядок  управления реализацией программы
    Раздел  3.6.  Оценка  эффективности  социально-экономических  и  
экологических последствий реализации программы
    4.   Основные   требования   к   выполнению  работ:  разработка  
предусматривает   решение   поставленной   цели  в  соответствии  с  
действующим  законодательством  Российской  Федерации и календарным 
планом.

    5.  Срок  и  стоимость  проведения работ определяются отдельным 
распоряжением администрации области.

    6.  Отчетная  документация, передаваемая заказчику по окончании 
работы:  региональная  целевая  программа  "Реформирование местного 
самоуправления в Воронежской области".

_______________________________
1 Здесь представлен в качестве примера неполный перечень
нормативных правовых актов, сформированный по содержанию
регулируемых отношений. Форма и содержание, полная система актов
будет уточнена (разработана) непосредственно разработчиками
программы с учетом компетенции органов публичной власти и
необходимости регулирования тех или иных отношений.