Постановление Конституционного суда Республики Карелия от 22.02.2017 б/н

Именем Республики Карелия

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

по делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия правовых предписаний частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и пункта 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года № 99-П, в связи с обращением Павловой Надежды Георгиевны

город Петрозаводск                                          22 февраля  2017 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего М.В. Даниловой, судей С.А. Беньяминовой, А.А. Тайбакова, с участием сторон: заявительницы Н.Г. Павловой, представителей Законодательного Собрания Республики Карелия – Э.В. Калкасовой, Е.В. Катаевой, представителя Главы Республики Карелия – Н.С. Карповой, представителя Правительства Республики Карелия – С.В. Егорова, руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункты «а» и «б» пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия правовых предписаний частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и пункта 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года № 99-П.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Павловой Надежды Георгиевны.

Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия правовые предписания частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения  родителей» и пункта 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года № 99-П.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А. Тайбакова, объяснения сторон, выступления представителей: Министерства социальной защиты, труда и занятости Республики Карелия – С.В. Егорова, прокуратуры Республики Карелия – А.А. Сухановой, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия – А.С. Кальяновой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия у с т а н о в и л:

1. Закон Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» принят Законодательным Собранием Республики Карелия 17 ноября 2005 года, подписан Главой Республики Карелия 28 ноября 2005 года, опубликован в газете «Карелия» от 1 декабря 2005 года № 134 и действует с последующими изменениями.

Порядок установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц  из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержден постановлением Правительства Республики Карелия № 99-П, принятым 19 марта 2013 года, опубликованным в газете «Карелия» от 9 апреля 2013 года № 26 и действующим с последующими изменениями.

Заявительница оспаривает конституционность правовых предписаний частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и пункта 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года № 99-П.

Оспариваемыми правовыми предписаниями частей 6, 7 статьи 3 Закона Республики Карелия установлено следующее:

дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, однократно обеспечиваются благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в порядке, установленном Правительством Республики Карелия;

список вышеуказанных лиц, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, ведется по установленной уполномоченным органом форме на бумажном и электронном носителях путем внесения в него реестровых записей;

в соответствии с федеральным законодательством в список включаются лица, достигшие возраста 14 лет; предоставление детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений является основанием для исключения указанных лиц из списка.

Оспариваемая статья 4 Закона Республики Карелия регулирует вопросы передачи осуществления отдельных государственных полномочий Республики Карелия в сфере обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Пункт 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года № 99-П (далее – Порядок), в составе документов, предоставляемых детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в орган местного самоуправления для рассмотрения вопроса об установлении факта невозможности их проживания в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, указывает заявление об установлении такого факта, медицинскую справку о том, что лица, проживающие в жилом помещении, страдают тяжелой формой хронических заболеваний, и заключение о несоответствии жилого помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению.

Оспариваемые правовые предписания, по мнению Н.Г. Павловой, не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 4 (часть 2), 5 (часть 2), 16 (часть 1), 17, 19, 26 (части 2 и 3), поскольку не отвечают требованиям формальной определенности правовых норм, что не обеспечивает реализацию права детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на однократное обеспечение благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, а также устанавливают обременительные требования для граждан.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются правовые предписания частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в той мере, в какой они устанавливают порядок формирования списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями по договорам найма специализированных жилых помещений, и правовые предписания пункта 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года № 99-П, в той мере, в какой они предусматривают рассмотрение вопроса об установлении факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, исключительно в заявительном порядке, а также устанавливают обязанность заявителя по предоставлению медицинской справки о том, что лица, проживающие в жилом помещении, страдают тяжелой формой хронических заболеваний, и заключения о несоответствии жилого помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявительницей не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. В Республике Карелия человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью. Республика Карелия как социальное государство обеспечивает защиту детства, гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 2, статья 16, часть 1 статьи 24, части 1 и 2 статьи 25 Конституции Республики Карелия).

Одним из важнейших социальных прав является право на жилище, которое обеспечивается созданием органами государственной власти Республики Карелия и органами местного самоуправления условий для его осуществления, а также предоставлением жилища в соответствии с законодательством бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе нуждающимся в нем гражданам (статья 26 Конституции Республики Карелия).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации защита детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, семейное, жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которого издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункты «ж», «к» части 1 статьи 72, часть  2 статьи 76).

Дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение такой социально уязвимой группы лиц, как дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и состоят, в том числе, в обеспечении государством дополнительной меры по социальной защите в виде однократного предоставления благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным (статьи 1, 8).

Согласно пункту 3 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее – список).

Следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны принять законы, обеспечивающие решение вопросов предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе устанавливающие порядок формирования списка, и определить нормативными правовыми актами механизмы реализации права указанной категории лиц на дополнительную меру по социальной защите.

Поскольку Конституция Республики Карелия не закрепляет конкретные меры обеспечения защиты детства и социальной защиты, объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан, то законодатель Республики Карелия располагает достаточно широкой дискрецией при определении организационно-правовых форм и механизмов защиты детства, социальной защиты, включая социальную поддержку (постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 2 декабря 2014 года, от 29 апреля 2016 года, от 13 июля 2016 года).

2.1. По своей правовой природе и предназначению формирование списка представляет собой обязательную стадию процедуры предоставления дополнительной меры по социальной защите, обеспечивающую заблаговременное выявление и учет государством лиц вышеуказанной категории, достигших 14 лет, нуждающихся в жилом помещении, с тем, чтобы к моменту приобретения ими полной дееспособности предоставить за счет государства жилое помещение. Эта стадия охватывает деятельность уполномоченных органов по установлению нуждаемости в жилом помещении лиц, достигших 14 лет, из категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принятию решений о включении конкретного лица в список, о внесении изменений в него, об исключении лица из списка, своду всей имеющейся информации в едином списке, поддержанию его в актуальном состоянии.

Включение лица в список означает признание со стороны уполномоченных государством органов права лица, достигшего 14-летнего возраста, на обеспечение жилым помещением за счет государства, а также определяет начало комплекса необходимых действий в целях выполнения обязательств государства по предоставлению жилого помещения перед конкретным лицом к моменту обретения им полной дееспособности.

Следовательно, включение лица в список является основанием для возникновения правоотношений между соответствующими органами власти и конкретным лицом по поводу предоставления дополнительной меры по социальной защите.

Поскольку порядок формирования списка служит нормативным регулятором обязательной стадии процедуры предоставления указанной меры по социальной защите, то правовое регулирование порядка формирования списка должно отвечать вытекающим из Конституции Республики Карелия требованиям правовой определенности с тем, чтобы организационно-правовой механизм формирования списка лиц, имеющих право на дополнительную меру по социальной защите, направленный на достижение желаемого для сторон результата (социальных целей), точно, ясно и недвусмысленно регламентировал порядок взаимодействия сторон публичных правоотношений – гражданина и государства.

Таким образом, нормативное содержание порядка (процедуры) взаимодействия органов, реализующих государственные полномочия при формировании списка, между собой, а также указанных органов с лицами, имеющими право на дополнительную меру по социальной защите, должно определять конкретный перечень сменяющих друг друга юридически значимых, достаточных для достижения конечного результата действий сторон, а также позволять сторонам соотносить с нормативно установленными правилами свое поведение, предвидеть правовые последствия своих действий.

2.2. Законодатель Республики Карелия, реализуя полномочия относительно порядка формирования списка, в оспариваемых положениях частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона Республики Карелия «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» указал категории лиц, подлежащих в соответствии с федеральным законодательством включению в список, виды носителей, на которые вносятся реестровые записи (бумажный и электронный), орган, уполномоченный на формирование списка, органы, уполномоченные на предоставление сведений для формирования списка, единственное основание для исключения из списка – предоставление жилого помещения, а также определил, что список ведется по установленной уполномоченным органом форме.

Кроме того, поскольку наряду с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не являющимися нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в список подлежат включению дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, то оспариваемыми положениями Закона Правительству Республики Карелия предоставлены полномочия по определению порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются.

Как следует из анализа оспариваемых правовых норм в системе действующего правового регулирования, они характеризуются высокой степенью неопределенности.

2.2.1. Так, полномочия по формированию списка до 1 января 2016 года осуществляло Министерство образования Республики Карелия (подпункт 50 пункта 9 Положения о Министерстве образования Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 6 июня 2014 года № 173-П). С 1 января 2016 года указанные полномочия были возложены на Министерство здравоохранения и социального развития Республики Карелия (подпункт 84.4 пункта 9 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 11 октября 2010 года № 216-П в редакции от 15 декабря 2015 года). С 1 июля 2016 года полномочия переданы Министерству социальной защиты, труда и занятости Республики Карелия (абзац второй подпункта «б» пункта 3 постановления Правительства Республики Карелия от 21 апреля 2016 года № 151-П, подпункт 20 пункта 9 Положения о Министерстве социальной защиты, труда и занятости Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 8 июля 2016 года № 254-П).

Что касается органа, уполномоченного устанавливать форму списка, то из буквального толкования части 7 статьи 3, пункта 2 части 2 статьи 4 Закона Республики Карелия «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в их системной связи следует, что он не определен, поскольку в положениях статьи 4, разграничивающей полномочия органов власти при формировании списка, полномочия на установление формы списка не указаны ни у одного из органов. Иные нормативные правовые акты Республики Карелия также не содержат положений, позволяющих определить орган, уполномоченный на установление формы списка.

Вместе с тем на практике форма списка устанавливалась органом исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченным на формирование списка. Так, первоначально она была утверждена приказом Министерства образования Республики Карелия от 12 февраля 2013 года № 133 «О мерах по реализации части 6 статьи 3 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» по предоставлению списков детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями», новые формы списка были утверждены приказом Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелии от 23 мая 2016 года № 972, приказом Министерства социальной защиты, труда и занятости Республики Карелия от 26 сентября 2016 года № 292-П. Поскольку оспариваемые положения Закона не устанавливают перечень сведений, направляемых для формирования списка, не определяют орган, уполномоченный на установление формы списка, то орган исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченный на формирование списка, утверждая новую форму списка, по своему усмотрению, в отсутствие правовых оснований, изменял состав сведений, подлежащих внесению в список.

2.2.2. Органами, предоставляющими сведения о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, лицах из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, органу исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченному на формирование списка, являются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Карелия, которые также наделены государственными полномочиями в сфере предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе: по формированию муниципального специализированного жилищного фонда для указанных лиц; по принятию решения об однократном предоставлении благоустроенных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений; по заключению договоров найма специализированных жилых помещений на пятилетний срок с указанными лицами; по установлению факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются; по осуществлению контроля за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений (часть 1, подпункт «з» пункта 2, подпункт «ж» пункта 4 части 2 статьи 4 Закона Республики Карелия «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).

Указанные органы местного самоуправления наделены также государственными полномочиями по опеке и попечительству (статьи 2 и 4 Закона Республики Карелия от 21 октября 2011 года № 1537-ЗРК «О некоторых вопросах деятельности органов опеки и попечительства в Республике Карелия»).

Таким образом, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделены законодательством Республики Карелия необходимыми полномочиями по выявлению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлению нуждаемости детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в обеспечении жилыми помещениями и предоставлению им жилых помещений на условиях, определенных законом.

Вместе с тем, как установлено Конституционным Судом Республики Карелия в ходе судебного заседания и подтверждается материалами дела, в сложившейся правоприменительной практике правовые акты о включении конкретных лиц в список и их исключении из списка принимаются как органом исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченным на формирование списка, так и органами местного самоуправления; исключение из списка осуществляется как по единственному предусмотренному федеральным законодательством и оспариваемыми положениями Закона основанию – в связи с предоставлением жилого помещения, так и по иным, не указанным в законе, основаниям.

2.2.3. Из анализа оспариваемых положений в системе действующего правового регулирования следует, что лицо, включенное в список, по достижении совершеннолетия или в иных случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, обращается с заявлением о предоставлении жилого помещения в орган местного самоуправления по месту своего жительства (пункт 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», пункт 3 Порядка предоставления благоустроенных специализированных жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 16 апреля 2013 года № 129-П).

Вместе с тем, как следует из правовых актов, которыми установлены формы списка, записи о лицах, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, вносятся в соответствующие разделы списка по муниципальным районам и городским округам в зависимости от места жительства лица на момент его включения в список. Порядок взаимодействия уполномоченного на формирование списка органа исполнительной власти Республики Карелия, органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которого проживало лицо, и органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которого проживает лицо (например, в случае переезда для получения профессионального образования, к месту работы, месту жительства супруга), в целях внесения соответствующих изменений в список оспариваемые положения Закона не устанавливают, что порождает неопределенность в вопросе о порядке внесения изменений в список и об ответственном за это органе.

2.2.4. Согласно оспариваемым положениям Закона в случае, если жилое помещение, которое ранее занимал ребенок-сирота, ребенок, оставшийся без попечения родителей, лицо из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, признано непригодным для проживания, такое лицо подлежит включению в список в целях обеспечения жилыми помещениями за счет государства.

При этом оспариваемые положения Закона не устанавливают последовательность действий органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится жилое помещение, признанное непригодным для проживания, органов местного самоуправления, на территории которого находится место жительства ребенка-сироты, ребенка, оставшегося без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и органа исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченного на формирование списка, по последующему включению лица в список в целях обеспечения его жилым помещением по месту жительства, что создает неопределенность в вопросе об органе местного самоуправления, ответственном за направление сведений для формирования списка.

2.2.5. Действия уполномоченных государством органов, направленные на предоставление мер социальной защиты, должны всегда осуществляться в разумный срок, а соответствующее нормативное правовое регулирование должно позволять участникам публичных правоотношений определять временные границы выполнения своих обязанностей и реализации принадлежащих прав, чем в результате обеспечиваются эффективность и своевременность предоставления государством мер социальной защиты.

Вместе с тем оспариваемые положения Закона не устанавливают и не позволяют определить сроки осуществления необходимых для формирования списка действий.

Приказом Министерства образования Республики Карелия от 12 февраля 2013 года № 133 органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов было предписано предоставлять в Министерство образования Республики Карелия сведения 2 раза в год – до 15 января и 15 июля текущего года; правовые акты органов исполнительной власти Республики Карелия, в последующем уполномоченных на формирование списка, сроки направления сведений в уполномоченный орган, не устанавливают.

Таким образом, определение сроков совершения необходимых для формирования списка действий оставлено на усмотрение самих органов, участвующих в процедуре формирования списка.

2.2.6. Таким образом, исходя из вышеизложенного законодатель Республики Карелия не определил точно, ясно и недвусмысленно содержание процедуры формирования списка, в том числе не определил орган, уполномоченный на утверждение формы списка, орган, уполномоченный на принятие решений о включении конкретного лица в список, внесении в него изменений и исключении лица из списка, порядок и основания внесения в список сведений, направляемых органами местного самоуправления, состав сведений, необходимых и достаточных для формирования списка, сроки осуществления процедурных действий и принятия решений, связанных с формированием списка, что в совокупности с отсутствием порядка информирования граждан о включении в список, внесении изменений и исключении из него порождает неопределенность не только в отношении последовательности процедурных действий и принимаемых властных решений в отношении конкретного лица, но и в отношении всего механизма реализации права на дополнительную меру по социальной защите.

Недостаточная регламентация последовательности действий, осуществляемых уполномоченными органами в целях выполнения обязательств государства как участника публичного правоотношения, в совокупности с отсутствием положений, определяющих права граждан (их законных представителей) при формировании списка, создает условия для произвольного выбора указанными органами последовательности и сроков своих действий при формировании списка, условия для злоупотреблений, не позволяет гражданам и их законным представителям предвидеть правовые последствия своих действий, порождает противоречивую правоприменительную практику и, как следствие, многочисленные обращения граждан в соответствующие органы за защитой своих прав, что подтверждается материалами настоящего дела.

Таким образом, оспариваемые правовые предписания характеризуются тем, что они как сами по себе, так и в системе действующего правового регулирования не устанавливают надлежащим образом необходимый процедурный механизм формирования списка лиц, имеющих право на меру социальной поддержки, что, в свою очередь, приводит к нарушению принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Конституция Республики Карелия при регулировании общественных отношений обязывает органы государственной власти соблюдать конституционные принципы равенства, справедливости и соразмерности, из которых вытекают требования формальной определенности, ясности, четкости, непротиворечивости правового регулирования (часть 1 статьи 5, часть 1 статьи 19, часть 3 статьи 24).

Вводимый органом государственной власти порядок реализации того или иного права, особенно в публично-правовой сфере, должен создавать условия для эффективного достижения выраженных в этом праве социальных целей и интересов. Напротив, неопределенность правового регулирования приводит к нарушению принципов равенства и верховенства права.

При таких обстоятельствах нарушение требования формальной определенности положений частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона само по себе достаточно для признания их не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 1), 19 (часть 1), в той мере, в какой они не обеспечивают формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения  родителей, как обязательной стадии процедуры предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, дополнительной меры по социальной защите в виде однократного предоставления благоустроенного жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

3. Оспариваемыми положениями пункта 4 Порядка установлено, что для рассмотрения вопроса об установлении факта невозможности проживания в ранее занимаемых жилых помещениях дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представляют в орган местного самоуправления в числе прочих документов:

заявление об установлении факта невозможности проживания в ранее занимаемом жилом помещении, нанимателем или членом семьи нанимателя по договору социального найма либо собственником которого заявитель является;

медицинскую справку о том, что лица, проживающие в жилом помещении, страдают тяжелой формой хронических заболеваний, при которой в соответствии с установленным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти перечнем заболеваний совместное проживание с ним граждан в одном жилом помещении невозможно;

заключение межведомственной комиссии, образованной в соответствии с Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47, о несоответствии жилого помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания.

Поскольку представление указанных документов является необходимым условием начала процедуры установления факта невозможности проживания в ранее занимаемом жилом помещении, целью которой является включение лица в список, то Правительство Республики Карелия, соблюдая принципы верховенства права, справедливости и равенства, выступающие конституционным критерием оценки нормативного правового регулирования, при определении процедурных правил установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, должно было ввести эффективный механизм реализации установленной законом дополнительной меры по социальной защите данной категории граждан и во всяком случае не  устанавливать правила, которые снижают уровень государственных гарантий этих прав.

Согласно пункту 2 Порядка проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, если это противоречит интересам указанных лиц в связи с наличием одного из следующих обстоятельств:

1) проживание на любом законном основании в таких помещениях лиц:

лишенных родительских прав в отношении этих детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (при наличии вступившего в законную силу решения суда об отказе в принудительном обмене жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, в соответствии с частью 3 статьи 72 Жилищного кодекса Российской Федерации);

страдающих тяжелой формой хронических заболеваний, при которой в соответствии с установленным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти перечнем заболеваний совместное проживание с ними граждан в одном жилом помещении невозможно;

2) жилые помещения непригодны для постоянного проживания или не отвечают установленным для жилых помещений санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства Российской Федерации;

3) общая площадь жилого помещения, приходящаяся на одно лицо, проживающее в данном жилом помещении, менее учетной нормы площади жилого помещения, в том числе, если такое уменьшение произойдет в результате вселения в данное жилое помещение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Из анализа оспариваемых положений в системе правового регулирования следует, что пунктом 4 Порядка предусмотрен исключительно заявительный порядок рассмотрения вопроса об установлении факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются.

Вместе с тем представление соответствующего заявления в орган местного самоуправления, который одновременно является органом, осуществляющим переданные государственные полномочия по контролю за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений, а, следовательно, располагающим информацией об обстоятельствах, на основании которых жилое помещение признается непригодным для проживания, является излишним. Кроме того, выбранная законодателем Республики Карелия модель взаимодействия сторон публичных правоотношений при формировании списка возлагает обязанность по установлению нуждаемости в обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и включению их в список на органы власти без участия лиц, имеющих право на дополнительную меру по социальной защите, что отвечает интересам указанных лиц, относящихся к социально уязвимой категории граждан, а также в ряде случаев не обладающих полной дееспособностью.

Следовательно, поскольку установление факта невозможности проживания в ранее занимаемом жилом помещении влечет включение лица, нуждающегося в обеспечении жилым помещением, в список, то установление исключительно заявительного порядка начала указанной процедуры позволяет перенести ответственность за выполнение государственного полномочия по контролю за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений, а также установлению нуждаемости в обеспечении жилыми помещениями указанных лиц, с органов местного самоуправления, выполняющих указанные переданные государственные полномочия, непосредственно на самих лиц, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, часть из которых не обладает полной дееспособностью.

Кроме того, оспариваемые положения пункта 4 Порядка, предусматривая, что заявитель в составе документов представляет медицинскую справку о заболеваниях лиц, проживающих в закрепленном жилом помещении, а также заключение межведомственной комиссии о несоответствии жилого помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, устанавливают юридически невозможные к выполнению заявителем требования.

Так, предоставление составляющих врачебную тайну сведений о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, без согласия гражданина или его законного представителя допускается исключительно в случаях, исчерпывающий перечень которых предусмотрен федеральным законом и к числу которых рассматриваемая ситуация не отнесена (части 1 и 4 статьи 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).

Императивное правовое предписание о предоставлении заявителем заключения межведомственной комиссии о несоответствии жилого помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, не учитывает определенный Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47, круг лиц, по инициативе которых принимается решение комиссии: собственник помещения, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника в отношении оцениваемого имущества, правообладатель или гражданин (наниматель). Следовательно, заявитель, являющийся членом семьи нанимателя жилого помещения, не вправе обращаться за оценкой соответствия помещения установленным требованиям и, соответственно, получить заключение межведомственной комиссии, что ставит его в неравное положение с заявителями, являющимися собственниками или нанимателями жилых помещений.

Таким образом, оспариваемым пунктом 4 Порядка установлены не соответствующие целям социального и правового государства нормы, которые позволяют возлагать на граждан выполнение обязанностей государства по контролю за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений, а также установлению нуждаемости в обеспечении жилыми помещениями указанных лиц, с органов местного самоуправления, выполняющих указанные переданные государственные полномочия, непосредственно на самих лиц, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, часть из которых не обладает полной дееспособностью, содержат как излишне обременительные, так и юридически невыполнимые требования для граждан, что существенно затрудняет учет детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, а, следовательно, и реализацию ими права на дополнительную меру по социальной защите в виде однократного предоставления благоустроенного жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, а значит, не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 1), 16 (части 1 и 2), 17, 19 (часть 1), 24 (часть 3).

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 3, 70 – 75, 80, 85 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», Конституционный Суд Республики Карелия п о с т а н о в и л:

1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2) и 19 (часть 1), правовые предписания частей 6, 7 статьи 3, частей 1, 2 статьи 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в той мере, в какой они не обеспечивают формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как обязательной стадии процедуры предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, дополнительной меры по социальной защите в виде однократного предоставления благоустроенного жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

2. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2), 16 (части 1 и 2), 17, 19 (часть 1) , 24 (часть 3), правовые предписания пункта 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года № 99-П, в той мере, в какой они предусматривают рассмотрение вопроса об установлении факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, исключительно в заявительном порядке, а также устанавливают обязанность заявителя по предоставлению медицинской справки о том, что лица, проживающие в жилом помещении, страдают тяжелой формой хронических заболеваний, при которой в соответствии с установленным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти перечнем заболеваний совместное проживание с ним граждан в одном жилом помещении невозможно, и заключения межведомственной комиссии, образованной в соответствии с Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47, о несоответствии жилого помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания.

3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты «Карелия» и официальном издании «Собрание законодательства Республики Карелия», а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия