Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 27.12.2000 № 1105

 
                Законодательная Дума Хабаровского края

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ

27.12.2000                                                     N 1105

                             г. Хабаровск

О концепции Программы реформирования
управления региональными финансами
Хабаровского края

      Законодательная Дума
ПОСТАНОВЛЯЕТ:

      1. Одобрить   концепцию   Программы   реформирования  управления
региональными финансами Хабаровского края согласно приложению.

      2. Рекомендовать Администрации края разработать и внести в  2001
году  на  рассмотрение Законодательной Думы проект закона Хабаровского
края <О Программе реформирования  управления  региональными  финансами
Хабаровского края>.

Председатель Думы                                         В.А. Озеров

                                            Приложение к постановлению
                                            Законодательной Думы



Концепция Программы реформирования управления региональными  финансами
                          Хабаровского края

      I. Основные   направления  реформирования  системы  общественных
финансов в Хабаровском  крае  в  области  совершенствования  налоговой
системы и управления доходами бюджета

      1. В области расширения круга доходов бюджетов:

      1.1. Консолидация в бюджете всех внебюджетных фондов,  созданных
по решению Администрации Хабаровского края.  Внести в  Законодательную
Думу  Хабаровского  края  предложения о внесении изменений в Бюджетный
кодекс Хабаровского края  в  части  отказа  от  использования  системы
внебюджетных  фондов  в крае,  как подрывающих принцип общего покрытия
бюджета.  Законом  о  бюджетной  системе   края   на   очередной   год
консолидировать  эти  фонды  в  бюджете  с  переходом  к использованию
доходов,  ранее закрепленных за фондами,  как общих доходов  бюджетной
системы края.

      1.2. Ликвидация     краевых     внебюджетных    фондов    должна
сопровождаться внесением изменений в законы о соответствующих  фондах.
2. В области налогообложения:

      2.1. Закрепить перечень краевых налогов и ставок этих налогов на
срок не менее трех лет в Законе Хабаровского края <О налогах и  сборах
Хабаровского края>.  Повышение устойчивости налоговой системы позволит
понизить  определенные  категории  рисков  для  инвесторов   и   будет
способствовать повышению хозяйственной активности в крае.

      2.2. Законодательно  закрепить  гарантии  стабильности налоговой
системы края для инвесторов,  участвующих в  реализации  проектов,  от
имеющих  место  частых  изменений  налогового законодательства,  в том
числе на краевом уровне.

      2.3. Разработать и утвердить концепцию развития  налоговой  базы
Хабаровского края (далее - край). Концепция должна включать в себя:

      - создание реестра налогоплательщиков на территории края;

      - проведение  полной инвентаризации всех льгот,  предоставляемых
краевым законодательством  и  нормативными  правовыми  актами  органов
местного самоуправления;

      - на     основе    инвентаризации    оценить    результативность
предоставления льгот;

      - разработку и утверждение перечня  льгот  (налоговых  скидок  и
изъятий), подлежащих замене налоговыми кредитами;

      - законодательное закрепление процедуры предоставления налоговых
кредитов;

      - введение   законодательного   ограничения    на    максимально
допустимую   сумму   (долю)  сокращения  налоговой  базы  по  краевому
законодательству  и  нормативным  правовым  актам   органов   местного
самоуправления с учетом всех форм предоставленных льгот;

      - установление  процедуры  и  порядка  предоставления  в  рамках
бюджетной документации оценок налоговых расходов на  каждый  бюджетный
год  (при  принятии  закона  о бюджетной системе края) как фактических
результатов за предшествующий разработке бюджета год, так и прогнозных
значений.

      3. Разработать   и   утвердить   организационно-административные
мероприятия,  направленные  на  сокращение  накопленной   недоимки   и
недопущение впредь  формирования  недоимки  в  существующих  размерах.
Определить  постановление**  Главы  Администрации  края  условия,  при
которых  инициирование  процедуры  банкротства  является  обязательным
условием, при этом недоимка должна составлять менее 5 % от начисленных
налоговых платежей в краевой бюджет.

      4. Упорядочить процесс формирования и использования внебюджетных
средств (спецсчетов) Администрации края,  установив,  что  они  должны
составлять менее 5 процентов от всех доходов краевого бюджета. 

      II. В области реформирования управления расходами

      1. В  рамках  Бюджетного  кодекса края четко определить перечень
сфер  деятельности,  для   развития   которых   Администрацией   могут
использоваться  бюджетные  средства  и  бюджетные  гарантии.  Перечень
должен охватывать  лишь  социально  значимые  сферы,  не  связанные  с
коммерческим риском.

      2. Необходимо  разработать  и  утвердить  концепцию  приоритетов
расходования  бюджетных  средств.  Концепция  должна  базироваться  на
принципиально  значимых  критериях  отнесения  тех или иных расходов к
расходам,  связанным   с   предоставлением   общественных   благ.   До
утверждения  концепции опубликовать в средствах массовой информации ее
проект и привлечь к его обсуждению все заинтересованные стороны.

      3. Учитывая  крайне  напряженную   ситуацию   с   осуществлением
инвестиционного процесса в крае,  установить законодательный запрет на
секвестирование  капитального  бюджета  (<бюджета   развития>)   путем
внесения изменений и дополнений в краевые законы.

      4. В  качестве важного мероприятия выделить заключение договоров
о реструктуризации задолженности Администрации края перед поставщиками
топлива и энергии. Этому должно предшествовать соответствующее решение
Администрации края и переговоры с <кредиторами>.

      5. Принять решение Администрации края, направленное на то, чтобы
<защищенные>статьи   бюджета   исполнялись   на   100  процентов,  при
равномерном  исполнении  всех  остальных  расходных   статей   бюджета
(отклонение  в  пределах  +/- 10 процентов).  Необходимо предусмотреть
соответствующие меры ответственности за соблюдение этих требований.

      6. Действующее законодательство края (Бюджетный кодекс,  а также
специальные  законодательные  акты  по некоторым вопросам) должно быть
детализировано следующими положениями:

      - определить критерии предоставления  субсидий  и  субвенций  из
краевого  бюджета.  Критерии  должны содержать формальные требования к
финансируемому  проекту;  законодательно  закрепленное  требование  об
элементах конкурсности при распределении субсидий и субвенций;

      - утвердить    пакет    документов   и   финансово-экономической
информации,  которые необходимо представить претенденту  на  получение
бюджетной гарантии, залога;

      - утвердить процедуру государственного и муниципального заказа;

      - утвердить  процедуру проведения конкурсов на закупку товаров и
услуг,   предусматриваюшую   открытые   требования   к   потенциальным
участникам    конкурса.    Обязательным   условием   должно   являться
распространение в средствах массовой информации о конкурсах не позднее
чем за  месяц  до  их  проведения и публикация результатов конкурса не
позднее двух месяцев со дня принятия решения;

      - утвердить   процедуру    распределения    государственных    и
муниципальных контрактов через тендеры;

      - утвердить  критерии  общественной  значимости  и  общественной
полезности (инвестиционных проектов,  принимаемых Администрацией края,
которые ответствуют установленным критериям.

      7. Внести изменения в действующее законодательство края, которые
должны [описывать   процедуру   разработки,   принятия   и   поддержки
инвестиционных  проектов,  финансируемых  за  счет  привлечения  заемных
средств. Необходимы:

      - детальная разработка бизнес-планов  проектов  (включая  расчет
экономического и социального эффекта от реализации проектов);

      - наличие   показателей  для  мониторинга,  процесса  реализации
проекта. Основные элементы и требования к представляемым бизнес-планам
должны бытъ закреплены законодательством края,  в котором также должны
быть распределены  соотношения  нормы  рентабельности   проекта,   его
общественной значимости и структуры рисков.

      Принятию этих   положений   в  виде  изменений  и  дополнений  в
законодательные  акты  должна  предшествовать  их  разработка,  а   по
отдельным   моментам  -  апробирование  на  основе  отдельных  решений
Администрации  края.  Так,  чрезвычайно  важным  является   разработка
четкого  формального  алгоритма определения  размера залога,  платы за
гарантию и доли заимствований,  которые могут  быть  прогарантированы.
Необходимо определить,  что гарантии предоставляются только на платной
основе и только на часть заемных средств бюджетная гарантия  не  может
быть предоставлена на всю сумму заемных средств).

      8. Утвердить    мероприятия,    регулирующие    текущую   оценку
результативности и  эффективности  бюджетных  расходов,  содержащие  в
своей основе формализованную методику такой оценки.

      III. В области платежно-расчетной дисциплины

      Необходимо:

      - законодательно  запретить  уплату  налогов  и  иных платежей в
бюджет неденежными средствами;

      - установить нормативы (снижающиеся по годам) по оплате деньгами
услуг естественных   монополий   бюджетными   учреждениями  и  другими
пользователями и разработать систему  мероприятий,  обеспечивающих  их
реализацию;

      - определить,   что  Администрация  края  должна  способствовать
включению  соглашений  о  постепенном  погашении  задолженности  перед
ответственными монополиями  при  одновременном  осуществлении  текущих
платежей;

      - установить прямой запрет на выпуск и принятие обязательств  по
квазиценным бумагам Администрацией края, от ее имени и по поручению.

      IV. В  области межбюджетных отношений (отношений между краевым и
(муиицмпальным уровнями бюджетной системы)

      1. В  области  распределения  доходной  базы   между   бюджетами
необходимо  законодательно  закрепить принципы установления нормативов
отчислений от регулирующих  доходов  в  соответствии  с  определенными
принципами политики межбюджетного выравнивания на территории края.

      2. В    области    расходов    бюджетной    системы   необходимо
законодательно запретить принятие краевых законов, увеличивающих объем
передаваемых  расходов  на  местные  бюджеты  без  передачи источников
финансирования.  Параллельно должно проводиться создание реестра  всех
<наведенных>  расходов (федеральных мандатов),  с полной информацией о
<федеральных мандатах>, видах расходов, механизмах финансирования.

      3. В  области  принципов   и   механизмов   финансовой   помощи,
предоставляемой   муниципальным   образованиям,  необходимо  утвердить
формулу  распределения  трансфертов  на  срок  не  менее   трех   лет,
сочетающую    элементы    выравнивания    расходных   потребностей   и
стимулирования роста налогового потенциала муниципальных  образований.
Эта формула должна быть апробирована на базе административных решений.

      V. В   области  учета,  отчетности,  прозрачности  информации  и
проведения аудита

      Необходимо:

      1. Разработать  и   утвердить   основные   формы   представления
отчетности  о финансовом положении и финансовом состоянии общественных
финансов края в целом и по отдельным составляющим:

      - определить перечень информации (документов),  периодичность ее
представления и порядок публикации;

      - разработать  и  утвердить  законодательно  концепции  учета  и
управления активами края,  а также концепцию текущего  мониторинга  за
состоянием активов;

      - утвердить  порядок  и  форму консолидированного учета долговых
обязательств    Администрации    края,    просроченной    кредиторской
задолженности,   долгов   государственных  унитарных  и  муниципальных
унитарных предприятий,  а  также  долговых  обязательств  предприятий,
долями   уставных  капиталов  которых  владеют  Администрация  края  и
муниципальные образования;

      - утвердить  положение  о   консолидированном   учете   долговых
обязательств края;

      - установить  систематический  учет величины и структуры активов
Администрации края и муниципальных  образований,  а  также  определить
порядок учета и контроля за использованием активов,  учета бюджетных в
внебюджетных доходов от использования имущества;

      - создать реестр государственного и муниципального имущества,  с
проведением рыночной оценки всех активов.

      2. Определить и законодательно закрепить элементы системы учета,
которые фактически заложены в существующей учетной системе  исходя  из
действующего законодательства:

      - раздельный учет текущего и капитального бюджета;

      - закрепить   статус   <защищенной   статьи>   за  расходами  на
обслуживание и погашение долговых обязательств.

      3. В  рамках  концепции  мониторинга  должны  быть  выявлены   и
закреплены   перечень   аналитических   индикаторов   и  их  предельно
допустимые значения.  В  полном  объеме  эти  индикаторы  должны  быть
доступны для всех сотрудников финансовых органов Администрации края, а
по  ограниченному  кругу  они  подлежат  регулярному  опубликованию  в
средствах массовой информации в <Интернете>.

      4. Для    проведения   регулярного   и   периодического   аудита
необходимо:

      - законодательно     закрепить     обязательность     проведения
систематического  бухгалтерского  аудита  Администрации края и местных
администраций;

      - проведение систематических проверок  бухгалтерской  отчетности
Администрации    края    и    исполнительно-распорядительных   органов
муниципальных  образований  независимыми  аудиторскими  компаниями   с
публикацией результатов аудита в средствах массовой информации;

      - утверждение порядка (механизма) внутреннего аудита.

      VI. В  области  естественных монополий,  в том числе краевых,  и
порядке взаимоотношения Администрации края с этими структурами

      Необходимо:

      - законодательно    утвердить    положение    о    регулировании
деятельности локальных монополий на территории края, включающее в себя
определение  формальной  процедуры  пересмотра   тарифов   на   услуги
локальных монополий с указанием причин пересмотра;

      - законодательно  установить  критерии  и  условия  для введения
ограничений цен и условия для отмены ограничений цен;

      - определение  и  установление  лимитов  на  потребление   услуг
естественных    монополий   (федеральных   и   локальных)   бюджетными
учреждениями края;

      - утверждение  закрытого  списка  организаций,   запрещенных   к
отключению,  и  определение  механизма  контроля за недопущением роста
задолженности этих организаций,  которая могла  бы  повлечь  за  собой
постановку вопроса об отключении;

      - утверждение   порядка   регулирования  деятельности  локальных
монополий,  содержащего описание процедур регулирования,  критериев  и
параметров,  определяющих  включение  той  или  иной компании в список
локальных монополий;

      - создание  комиссии  с  участием   представителей   краевых   и
муниципальных  властей,  локальных  монополий  и иных заинтересованных
сторон для осуществления тарифного регулирования в крае и  недопущения
перекрестного субсидирования услуг локальных монополий.

      VII. В области управления предприятиями (собственностью)

      1. Разграничить     и     скоординировать     полномочия    всех
государственных органов  власти  и  органов  местного  самоуправления,
участвующих   в   процессе   /правления   государственной   краевой  и
муниципальной недвижимостью.

      2. Создать реестр (сводную  опись)  государственного  имущества,
содержащий   количественные,   стоимостные,   технические  и  правовые
характеристики объектов недвижимости,  включая объекты  незавершенного
строительства.  Обеспечить  порядок  рыночной  оценки  стоимости  всех
активов.

      3. Создать правовую  базу,  регламентирующую  различные  способы
распоряжения краевым и муниципальным имуществом (залог,  доверительное
/правление, внесение прав пользования в уставный капитал и пр.).

      4. При  использовании  государственной  недвижимости  обеспечить
применение   механизма   рыночной   оценки,  в  частности,  приблизить
(постепенно,  в течение 2-3 лет) ставки арендной платы за  пользование
государственной недвижимостью к ставкам, складывающимся на рынке.

      5. Определить критерии и цели приобретения государством объектов
недвижимости.

      6. Разработать и утвердить механизм  осуществления  контроля  за
использованием  недвижимости,  закрепленной  на  праве  хозяйственного
ведения   и   оперативного   управления.   Законодательно   определить
возможности и порядок изъятия такого имущества в случае неправомерного
распоряжения им.

      7. Утвердить  положение,  согласно  которому  краевые  унитарные
предприятия представляют в Администрацию края достоверную отчетность о
движении средств по внебюджетным счетам.

      VIII. В области  реформирования  землепользования  и  управления
использованием других природных ресурсов Необходимо:

      - сформировать  объекты  управления  путем  проведения  сплошной
технической  инвентаризации  объектов  недвижимости   одновременно   с
инвентаризацией    занимаемых   ими   земельных   участков,   устранив
возможность отдельного распоряжения ими;

      - разработать   комплекс   мер   по   повышению    эффективности
использования    земельных    участков,   переданных   в   пользование
государственным предприятиям и учреждениям;

      - усовершенствовать механизмы  совместного  ведения  по  вопросу
распоряжения природными ресурсами федерального значения;

      - законодательно  закрепить разделение полномочий между органами
государственной власти  края  и  органами  местного  самоуправления  в
области управления земельными ресурсами;

      - разработать    механизмы   передачи   природных   ресурсов   в
пользование на коммерческой основе.

      IX. В области реформирования управления унитарными предприятиями
Необходимо:

      - на   основе   выработки   четких   критериев  целей,  задач  и
эффективности деятельности унитарных  предприятий  определить  круг  и
количество   унитарных   предприятий   и   учреждений,   действительно
необходимых для выполнения государственных функций;

      - обязать отраслевые  органы  исполнительной  власти  утверждать
цель   и   программу   (план,   бизнес-план)  деятельности  унитарного
предприятия (учреждения);

      - обязать отраслевые органы исполнительной  власти  совместно  с
комитетом  по  экономике  Администрации  края разработать обязательные
требования к форме,  содержанию и периодичности представления данных о
деятельности унитарного предприятия (учреждения) и порядок их оценки;

      - проводить  аттестацию  руководителей  унитарных  предприятий с
использованием современных методов оценки качества управления;

      - установить  порядок  принятия   решений   о   применении   мер
ответственности  к  руководителям унитарных предприятий (учреждений) в
случае    несоответствия    результатов    деятельности    предприятий
утвержденным    в   установленном   порядке   основным   экономическим
показателям.


Председатель Думы В.А.Озеров