Постановление Законодательного Собрания Омской области от 18.07.2000 № 144

                        ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
                            ОМСКОЙ ОБЛАСТИ

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ

                        от 18.07.2000 г. N 144
                               г. Омск

                 О протесте прокурора Омской области
        Казакова С.П. на   Закон Омской области от 31 декабря
        1999 года N 224-ОЗ "О государственных и муниципальных
                       землях в Омской области"

     Рассмотрев протест  прокурора  Омской  области  Казакова C.П.  на
Закон  Омской  области  от  31  декабря  1999   года   N   224-ОЗ   "О
государственных    и   муниципальных   землях   в   Омской   области",
Законодательное Собрание Омской области ПОСТАНОВЛЯЕТ:

     1. Протест прокурора Омской области Казакова С.П. на Закон Омской
области  от  31  декабря  1999  года  N  224-ОЗ  "О  государственных и
муниципальных землях в Омской области" принять к рассмотрению.

     2. Поручить комитету по аграрным вопросам подготовить предложения
по  данному  вопросу к очередному заседанию Законодательного Собрания
Омской области.

     Председатель
     Законодательного Собрания           В.А.Варнавский


     Прокуратура
     Российской Федерации

     ПРОКУРАТУРА                              Законодательное Собрание
     ОМСКОЙ ОБЛАСТИ                                     Омской области
     644099, г. Омск, ул. Ленина, 1
     23.06.2000 N 7-3-2000

                               ПРОТЕСТ

           на Закон Омской области от 31 декабря 1999 года
          N 224-ОЗ "О государственных и муниципальных землях
                          в Омской области"

     28 декабря 1999  года  постановлением  Законодательного  Собрания
области N 321 принят Закон "О государственных и муниципальных землях в
Омской области".
     Названный областной  Закон определяет принципы отнесения земель к
государственной   собственности   Омской   области   и   собственности
муниципальных  образований  (статья  1);  устанавливает  объекты права
областной и муниципальной собственности  на  землю  (статьи  2  и  3),
порядок разграничения и оформления земель на областные и муниципальные
земли (статья 4) и  разрешения  споров  при  разграничении  земель  на
областные и муниципальные земли (статья 5).
     Закон Омской области "О государственных и муниципальных землях  в
Омской  области"  не  соответствует  Конституции Российской Федерации,
федеральному  законодательству  и   подлежит   отмене   по   следующим
основаниям.
     Согласно п.  2 ст.  9 Конституции РФ  земля  может  находиться  в
частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
     В соответствии с п.  2 ст.  214 ГК РФ  земля,  не  находящаяся  в
собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований,
является государственной собственностью.
     Под государственной собственностью п.  1 ст. 214 ГК РФ определяет
имущество,  принадлежащее на праве собственности Российской  Федерации
(федеральная  собственность),  и  имущество,  принадлежащее  на  праве
собственности субъектам Российской Федерации  (собственность  субъекта
РФ).
     Согласно п.  5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества
к   федеральной   собственности   и   к   собственности  субъектов  РФ
осуществляется в порядке,  установленном законом. Под законом п. 5 ст.
214  ГК РФ понимает федеральный закон,  так как в соответствии с п.  2
ст.  3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и "принятых
в  соответствии  с  ним  иных  федеральных  законов (далее - законы)",
регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 ст. 2 ГК РФ.
     Статья 2   ГК  РФ  в  пункте  1  устанавливает,  что  гражданское
законодательство определяет,  в том числе,  "основания возникновения и
порядок осуществления права собственности и других вещных прав". Пункт
3 ст.  212 ГК  РФ  предусматривает,  что  особенности  приобретения  и
прекращения права собственности на имущество,  владения, пользования и
распоряжения им в  зависимости  от  того,  находится  ли  имущество  в
собственности   гражданина  или  юридического  лица,  в  собственности
Российской Федерации,  субъекта  РФ  или  муниципального  образования,
могут  устанавливаться  лишь законом (имеется в виду федеральный закон
по указанным выше доводам).
     Отнесение государственной     собственности     к     федеральной
собственности и собственности субъектов РФ является одним из оснований
возникновения права собственности.
     Из вышеизложенного  следует  вывод  о  том,  что  ГК  РФ  относит
установление    порядка   отнесения   государственного   имущества   к
федеральной собственности и к собственности субъектов РФ к гражданским
правоотношениям,    регулирование    которых   должно   осуществляться
гражданским законодательством (а именно -  федеральным  законом),  так
как  в  соответствии  с пунктом "о" ст.  71 Конституции РФ гражданское
законодательство находится в ведении Российской Федерации,  а согласно
п.  1 ст.  76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации
принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.
     Подпункт "г"  п.  1  ст.  72  Конституции  РФ относит к предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ  разграничение
государственной собственности.
     В соответствии  с  п.  2  ст.  76  Конституции  РФ  по  предметам
совместного  ведения  издаются  федеральные  законы  и  принимаются  в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты  субъектов
РФ.
     Согласно п.  2 ст.  12 ФЗ "О принципах  и  порядке  разграничения
предметов  ведения  и полномочий между органами государственной власти
Российской  Федерации  и  органами  государственной  власти  субъектов
Российской  Федерации"  до  принятия  федеральных законов по вопросам,
отнесенным  к  предметам  совместного  ведения,  субъекты  РФ   вправе
осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.
     В федеральном законодательстве уже имеется норма,  а именно п.  5
ст.  214 ГК РФ,  предусматривающая, что установление порядка отнесения
государственного   имущества   к   федеральной   собственности   и   к
собственности  субъектов РФ должно осуществляться федеральным законом.
В соответствии же с п.  5 ст.  76 Конституции РФ законы  и  иные  акты
субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.
     Подпункты "в" и "к" п.  1 ст.  72 Конституции РФ относят  вопросы
владения,    пользования    и    распоряжения   землей   и   земельное
законодательство к предметам совместного ведения Российской  Федерации
и субъектов Федерации.
     Пункт 3 ст. 36 Конституции предусматривает, что условия и порядок
пользования землей определяется на основе федерального закона.
     Право собственности есть понятие гражданского  права,  статьей  9
Конституции  РФ земля включена в число объектов частной собственности,
земельный участок введен в гражданский оборот.
     Согласно п.  3  ст.  129  ГК  РФ земля и другие природные ресурсы
могут отчуждаться или  переходить  от  одного  лица  к  другому  иными
способами  в той мере,  в какой их оборот допускается законами о земле
(имеются в виду федеральные законы по указанным выше доводам).
     Следовательно, основания  возникновения  и  порядок осуществления
права  собственности  на   землю   также   относятся   к   гражданским
правоотношениям и могут регулироваться только федеральными законами.
     До принятия Закона РСФСР  "О  земельной  реформе"  в  1990  г.  и
Конституции РФ 1993 года в соответствии с Конституцией СССР и ГК РСФСР
земля  признавалась   находящейся   в   исключительной   собственности
государства, при этом под государством понималось государство в целом,
субъекты РФ не могли являться собственниками земли.  Земельный  кодекс
1991  года  также  не указывал субъекты РФ (за исключением республик в
составе РСФСР) в качестве собственников земли.  В  связи  с  принятием
Конституции  РФ  в  1993  году,  а  также  нового Гражданского кодекса
изменилась  нормативная  база,   субъекты   РФ   могут   теперь   быть
собственниками   земель.   Однако,  это  не  означает  автоматического
отнесения ряда земель к собственности  субъектов  РФ,  данный  процесс
должен происходить,  как доказывалось выше,  в порядке,  установленном
федеральным законом.
     Таким образом,  исходя  из вышеизложенного,  субъекты РФ не могут
своими  законами  устанавливать  порядок   отнесения   государственной
собственности,  в  том  числе  земель,  к  федеральной собственности и
собственности субъектов РФ по причине того, что:
     - во-первых,   данные   правоотношения  относятся  к  гражданским
правоотношениям   и   могут    регулироваться    только    федеральным
законодательством;
     - во-вторых,  федеральное законодательство  уже  содержит  норму,
устанавливающую,  что данный порядок должен регулироваться федеральным
законом.
     Закон Омской   области,  определяя  порядок  отнесения  земель  к
собственности субъекта РФ и объекты права областной  собственности  на
землю  до  принятия  соответствующего федерального закона,  вступает в
противоречие с п. 5 ст. 76 Конституции РФ, п. 5 ст. 214 и п. 3 ст. 129
ГК РФ.
     В силу п.  3 ст.  5 ФЗ "Об общих принципах  организации  местного
самоуправления  в Российской Федерации" регулирование порядка передачи
и передача объектов собственности  субъектов  Российской  Федерации  в
муниципальную    собственность   относится   к   полномочиям   органов
государственной власти субъектов РФ.
     Однако, до проведения разграничения государственной собственности
на землю в соответствии с установленным федеральным  законом  порядком
отнесения  государственной собственности к федеральной собственности и
собственности субъектов РФ,  субъекты  РФ  не  являются  полноправными
собственниками  каких-либо  земельных  участков и,  следовательно,  не
вправе  передавать  их  муниципальным   образованиям.   Не   определив
пообъектный   состав   областной   собственности   в   соответствии  с
федеральным законодательством (а это невозможно в связи  с  имеющимися
пробелами в федеральном законодательстве), невозможно решать вопросы о
передаче земель в муниципальную собственность.
     В отношении  же земель,  находящихся в федеральной собственности,
субъекты  РФ  не  обладают  и  не  могут  обладать   правомочиями   по
распоряжению    собственностью   и   передаче   ее   в   собственность
муниципальных образований.
     Как указывалось  выше,  вопросы  возникновения  собственности  на
землю,  в   том   числе   муниципальной,   относятся   к   гражданским
правоотношениям  и,  следовательно,  к  предметам  ведения  Российской
Федерации.
     Законодательное Собрание,  определив в ст. 3 Закона объекты права
муниципальной собственности на землю,  а в  ст.  4  порядок  отнесения
земель к муниципальной собственности, вышло за рамки своих полномочий.
     Подпункт а) пункта 1  ст.  2  Закона  Омской  области  относит  к
объектам областной собственности на землю:
     "а) земельные участки, необходимые для:
     использования недр,   энергетических   систем,   объектов  связи,
железнодорожного     транспорта,      воздушного,      автомобильного,
трубопроводного   и   речного   транспорта,   принадлежащие  областной
собственности".
     Из текста  Закона  не  совсем  ясно,  относится ли словосочетание
"принадлежащие областной собственности" к словам  "земельные  участки"
или к словам "объектов связи...".
     В том и другом  случае  в  части  отнесения  земельных  участков,
занятых объектами железнодорожного транспорта,  к собственности Омской
области п.  1 ст. 2 Закона противоречит федеральному законодательству,
так  как в соответствии со ст.  4 ФЗ "О естественных монополиях" и ст.
ст.  1,  4,  5   ФЗ   "О   федеральном   железнодорожном   транспорте"
железнодорожные   перевозки   относятся   к  естественным  монополиям,
имущество   предприятий,   учреждений   и   объекты   железнодорожного
транспорта   относятся   исключительно  к  федеральной  собственности,
землями  железнодорожного  транспорта  являются   земли   федерального
значения.
     Таким образом,  Законодательное Собрание области, приняв Закон "О
государственных и муниципальных землях в Омской области", определяющий
порядок   отнесения   земель   к   государственной   собственности   и
собственности   муниципальных   образований,  а  также  объекты  права
областной и муниципальной собственности на  землю,  вышло  за  пределы
полномочий, предоставленных субъекту Федерации.
     Данные выводы   прокуратуры   области   частично   подтверждаются
экспертным  заключением  Минюста  РФ  от  17.05.2000  на  Закон Омской
области "О государственных и муниципальных землях в Омской области".
     С учетом  изложенного,  руководствуясь  статьей  23  Федерального
закона "О прокуратуре Российской Федерации" и п. 1 ст. 27 Федерального
закона     "Об    общих    принципах    организации    законодательных
(представительных) и  исполнительных  органов  государственной  власти
субъектов Российской Федерации",

     П Р Е Д Л А Г А Ю:

     Рассмотреть настоящий     протест    на    ближайшем    заседании
Законодательного Собрания.
     Закон Омской  области "О государственных и муниципальных землях в
Омской области",  как противоречащий  Конституции  РФ  и  федеральному
законодательству,  отменить,  признать  недействительным  и утратившим
силу.
     О результатах рассмотрения протеста сообщите в письменной форме.

     Прокурор Омской области
     государственный
     советник юстиции 2 класса          С.П.Казаков