Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 19.03.1997 № 8/6-ЗС

 




                           ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 от 19.03.97 N 8/6-ЗС

О   "Концепции  дальнейшего  проведения
реформы   местного   самоуправления   и
территориального устройства в Иркутской
области"

     Рассмотрев и обсудив "Концепцию дальнейшего проведения реформы 
местного  самоуправления и  территориального устройства в Иркутской 
области",  представленную  администрацией  области, Законодательное
собрание

                           ПОСТАНОВЛЯЕТ:

     одобрить  "Концепцию  дальнейшего  проведения реформы местного
самоуправления  и территориального устройства в Иркутской  области"
(прилагается) с учетом замечаний, высказанных на сессии.


                 Председатель Законодательного собрания И.З. Зелент



                                          Приложение к
                                          постановлению
                                          от 19.03.1997 г. N 8/6-ЗС

                             КОНЦЕПЦИЯ

      ДАЛЬНЕЙШЕГО ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И
          ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

                        1. Анализ ситуации

     Реформирование  местного  самоуправления  в  Иркутской области
началось   в  конце   1993  года  в  связи  с  проводимой  в стране 
конституционно-правовой   реформой   и  прекращением   деятельности 
Советов народных депутатов.
     Положением  об  основах  организации местного самоуправления в
Иркутской  области,  принятом  на  основе  ряда  указов  Президента
Российской  Федерации,  было определено, что местное самоуправление
осуществляется  в  городах,  областного  значения  районах, городах 
районного  значения,  поселках  и  селах. Были  установлены   сроки 
полномочий  выборных  органов  местного  самоуправления,  численный
состав, полномочия   представительных   органов   и  глав  местного 
самоуправления, порядок их взаимоотношений.
     На  основании  этого,  в  марте 1994  года, во  всех городах и 
районах  области, а также населенных пунктах с населением  не менее 
пяти  тысяч  человек  были  проведены  прямые  выборы  мэров  (глав 
администраций), а также городских, районных и поселковых дум.
     Таким  образом  была  решена  задача   скорейшего   заполнения 
образовавшегося  вакуума  представительной   власти   на    местах, 
обеспечена      организационная,     кадровая     и     юридическая 
самостоятельность органов местного самоуправления.
     Осуществление   реформы   было,однако,существенно   затруднено
отсутствием  соответствующей  законодательной  базы,  прежде  всего
Федерального   закона  "Об  общих  принципах  организации  местного
самоуправления  в  РФ",  а  также  неудовлетворительным выполнением
Федеральной программы поддержки местного самоуправления.
     Первый  этап  реформы  выявил  как   положительный,    так   и
негативный опыт в организации местного самоуправления.
     Главным  недостатком  явилось  то  обстоятельство, что местное
самоуправление  в  области  создавалось  "сверху" по правовым актам
органов   власти  области  при  недостаточной  инициативе  местного
населения  и  отсутствии местной нормативной базы, в первую очередь
уставов местного самоуправления.
     Местное   самоуправление  было  "объявлено"  в  рамках  старых
административно-территориальных  границ. Это привело к  образованию
двух  уровней  местного  самоуправления  и  повлекло  возникновение
соподчиненности  в  их  взаимоотношениях. Отсутствие реальных шагов
по  изменению  административно-территориального  устройства области
не    только   не   способствовало   оптимизации   государственного
управления,  но  и   явилось   тормозом    в   развитии    местного 
самоуправления. Таким образом,  практика показала,  что  дальнейшие
шаги по реформе местного самоуправления не могут  быть осуществлены
без реформы  административно-территориального устройства.  Эти  две
проблемы  необходимо  было  решать  взаимосвязи. При этом следовало
закрепить    в    Уставе   области    перечень     административно-
территориальных  единиц, непосредственно входящих в область (районы
и города областного значения).
     Сложилась    ситуация,   когда   юридически  и  организационно
государственная и муниципальная власть "развелись",  но  разделения
предметов  ведения  и  полномочий фактически не произошло и не были
выработаны  формы  взаимодействия,  координации  и  контроля  между
ними.
     Модели   организации   местного  самоуправления  не  учитывают
особенности  территорий. Принятые и разрабатываемые уставы  городов
и районов практически ничем друг от друга не отличаются.
     Сложился    явный   дисбаланс  между    представительными    и  
исполнительными   органами   местного  самоуправления.   Полномочия 
представительных   органов   значительного сужены. Думы не являются
юридическими  лицами,  работают  на  непрофессиональной  основе, не
имеют     своего     аппарата.     По     сути     они     являются
консультативно-совещательными    формированиями    при   мэрах.   В
результате  практически  отсутствует  контроль   за   деятельностью
исполнительных  органов  и  должностных лиц местного самоуправления
со стороны представи тельных органов и населения.
     Кроме того, в областных актах зачастую регулировались вопросы, 
которые должны решаться в уставах местного самоуправления:
     например,   жестко  устанавливались  численный  состав,  сроки
полномочий городских и районных дум.
     Нуждается  в  совершенствовании  законодательство  о выборах в
органы  местного  самоуправления.  В  настоящее время оно дублирует
основные  положения  законодательства  о  выборах в государственные
органы  власти.  Законодательством  области  неоправданно исключена
возможность  формирования  дум  на  основе  различных избирательных
систем  (мажоритарной системы - выборов по многомандатным  округам;
пропорциональной и смешанной систем).
     Экономическая,    финансовая,    бюджетная   самостоятельность
местного  самоуправления  не  имеет реального механизма реализации.
Самой  острой  в  практическом  плане  является  проблема  доходных
источников  местных    бюджетов,  которая  осложняется   тем,   что 
собственные  доходные  источники  местных  бюджетов   имеют   явную
тенденцию   к   снижению.   По   городам   областного  значения  по
предварительным  расчетам   обеспеченность  собственными  доходными  
источниками  колеблется  в  основном  от   25  до   42   процентов.
Большинство районов обеспечены доходными источниками  не  более  30
процентов.
     Отсутствует механизм формирования муниципальной собственности. 
Объекты  государственной  собственности, передаваемые муниципальным 
образованиям,  не  становятся существенными источниками  пополнения  
местных  бюджетов, и в ряде случаев, наоборот, ложатся  на  бюджеты  
тяжелым  бременем,  к  примеру,  при   передаче   в   муниципальную  
собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства.
     Из-за  неурядиц  в федеральном и областном законодательстве до
сих пор юридически  не  решен  вопрос о передаче земельных ресурсов 
в муниципальную собственность,  что  лишает  местное самоуправление
одного из основных источников доходов.
     Указанные проблемы и издержки реформы местного  самоуправления   
во  многом  объясняются  отсутствием  необходимой   законодательной  
базы  на  федеральном  уровне.  Как отметил Президент  РФ  в  своем 
Послании  Федеральному  Собранию  РФ:  "большая доля вины за  такое  
положение    лежит    на   федеральной   власти". Издание  базового 
федерального  закона  об  общих  принципах   организации   местного 
самоуправления  по сути не изменило ситуации, так как в этом законе
"не  было  разъяснено  значение  конституционных принципов местного
самоуправления,  не  были  обеспечены  финансовые и другие гарантии
местного самоуправления".

 II. Цели, задачи и направления дальнейшего реформирования местного
       самоуправления и территориального устройства области

     Разработка   концепции   второго   этапа   реформы    местного 
самоуправления  осуществляется  в области с конца 1995  года  после 
принятия   Федерального   закона  "Об  общих  принципах организации 
местного самоуправления  в  РФ". За  этот  период были подготовлены 
проекты  Законов  области  "Об  основах  местного самоуправления  в
Иркутской  области",  "О порядке установления  и  изменения  границ 
муниципальных  образований",  "О  муниципальной   службе"   и   ряд
других. Они были  внесены  в  Законодательное  собрание  в  декабре 
19% года.  Вместе   с   тем,   как   показала  работа   над   этими 
законопроектами, их нельзя рассматривать   изолированно  вне  связи  
с   реформой   системы   осударственной   власти   области   и   ее
территориального устройства.
     Поиск новых подходов к реформированию  местного самоуправления  
в  области  связан  также   с   дополнительным   обобщением   опыта 
организации  местного  самоуправления  в  других регионах России, а
также  необходимостью учета постановлений Конституционного Суда РФ,
в  которых  по  сути  толкуются  нормы  Конституции  РФ  о  местном
самоуправлении  и  организации  государственной власти субъектов РФ
(в  частности постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.97 по
делу  о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики  от
17  апреля  1996  года  "О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике").
     Главной целью дальнейшей реформы является создание в Иркутской  
области  дееспособного и  ответственного  местного  самоуправления,  
достижение   оптимального   соотношения  государственной  власти  и 
местного самоуправления.
     Основными  задачами  на  пути  достижения указанной цели можно
считать следующие:
     1. Разграничение  предметов  ведения,  в  том  числе  объектов
управления,    собственности,    а   также    полномочий    органов 
государственной  власти  и органов местного самоуправления в рамках
сформулированных в Федеральном законе вопросов местного значения.
     В первую очередь необходимо конкретизировать  и детализировать 
в   областном Законе "О  местном  самоуправлении"  вопросы местного  
значения,  которые  перечислены  в  достаточно  общем виде в  ст. 6  
Федерального закона  "Об   общих  принципах   организации  местного
самоуправления в Российской Федерации".
     Далее,  в уже принятых или разрабатываемых  областных  законах
провести   разграничение   объектов   управления,  собственности  и
полномочий  между  государственными  органами  и  органами местного
самоуправления  в  конкретных  отраслях   и   сферах    управления: 
образовании,   культуре,  здравоохранении,  физической  культуре  и
спорте, дорожном хозяйстве, охране памятников истории  и  культуры,
недро-пользовании,  землепользовании, экологии и др. Этими, а также
специальными   законами   органы   местного  самоуправления   могут 
наделяться   конкретными     государственными     полномочиями    с 
одновременной   передачей  финансовых   и  материальных   ресурсов,
необходимых   для   их  осуществления.   Передача   государственных
полномочий органам местного  самоуправления может быть осуществлена
также на основании договоров и соглашений.
     Такое разграничение должно  производиться на основе областного 
законодательства,  а  также договоров и соглашений между областными  
органами  государственной  власти ( в том числе их территориальными  
подразделениями)  и  органами  местного самоуправления. 
     2. Определение  оптимального  уровня местного  самоуправления. 
В основе  организации   местного   самоуправления   должен   лежать
принцип одноуровневости,   при   недопустимости   вхождения  одного
муниципального  образования в другое и соответственно подчинения их
друг  другу.  Этот принцип поддержан в вышеназванном  постановлении
Конституционного  Суда,  в  котором указывается, что: "обязательное
наделение  района правами муниципального образова ния означает, что
городские  и  сельские  поселения,  входящие  в  район,  это  право
утрачивают   и   становятся   лишь   подразделениями   района   как
муниципального  образования". Вместе с тем, именно они как  таковые
предназначены для решения вопросов местного значения.
     При  определении  уровня  создания  муниципальных образования,
как  отмечается  в  цитируемом  постановлении Конституционного Суда
РФ, необходимо исходить из следующего:
     а)  максимально   возможного   приближения  органов   местного
самоуправления к населению;
     б) возможности решения на этом уровне всего комплекса вопросов 
местного  значения,  подлежащих   передаче   в   ведение   местного
самоуправления;
     в)создание муниципального образования не должно препятствовать  
решению вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной 
власти;
     г)  учета  соотношения  вопросов местного  значения и вопросов 
государственной власти, решаемых на данном уровне.
     Таким   образом,   при   создании   муниципальных  образований
приоритет  должен  быть отдан, прежде всего, городским  и  сельским
поселениям.Поселенческий принцип вытекает из буквального толкования
ст. 131 Конституции РФ.
     Муниципальными   образованиями    могут    быть   признаны   и  
объединения  поселений  в  тех случаях, когда по инициативе жителей
городские  и  сельские  поселения, связанные  между  собой  тесными 
социально-экономическими,            организационно-хозяйственными, 
территориальными   и   иными   отношениями,  в  целях   эффективной 
организации  местного  самоуправления  добровольно  объединяются  в
единое муниципальное  образование  (речь идет, например, о создании
муниципальных образований на основе сложившихся систем расселения в
границах  сельсоветов).  При  этом  вокруг  городов,  в том числе и 
районных   центров,  могут   либо   сохраняться   уже   сложившиеся
объединения поселений, либо создаваться новые.
     Конкретное   решение    об   установлении   границ   поселения
(объединения  поселений),  приобретающего   статус   муниципального
образования  в соответствии  со ст.13 Федерального закона "Об общих 
принципах организации  местного  самоуправления  в  РФ"  и  ст.  44
Устава Иркутской  области  должно  приниматься  областными органами 
государственной  власти  с  учетом указанных выше  критериев  и  на 
основе   обращений  населения  соответствующих  территорий.   Такое 
решение должно  оформляться  именным законом о создании конкретного
муниципального образования и установлении его границ.
     Таким  образом,  процесс приобретения конкретным городским или
сельским  поселением  (их  объединениями)  юридически  оформленного
статуса   муниципального   образования   будет   включать   в  себя
формирование    органов    местного   самоуправления,  принятие   и
государственную   регистрацию    Устава    и   утверждение   границ 
муниципального образования.
     В  этой  связи   возникает  вопрос  об  организации  власти на
территории,  объединяющей указанные муниципальные образования. Речь
идет об административно-территориальных  единицах,  непосредственно
входящих в область - районах.  В них осуществляются преимущественно 
государственные   функции.  Поэтому  целесообразно  вести   речь  о 
создании    территориальных    исполнительных   органов   областной 
государственной власти.
     При  этом  не  идет  речь о создании наряду  с  федеральным  и
областным    самостоятельного    "третьего"    районного     уровня 
государственной власти. Районная  администрация (условное название)
должна  находиться  в  структуре областной государственной  власти, 
быть  подотчетной  губернатору  и  подконтрольной  Законодательному
собранию  области.  Руководитель  районной   администрации   должен 
назначаться   губернатором   области.  Может   быть   предусмотрена
процедура согласования  кандидатур руководителей  с Законодательным  
собранием.  Не  исключается  участие  в  данной процедуре органов и 
должностных  лиц  местного самоуправления ("совета мэров" и т.д.) в 
порядке,  установленном  областным  законом. Районные администрации
должны  осуществлять  только  государственные   полномочия   и   не 
подменять органы местного самоуправления.
     Районные  администрации  под контролем областного  финансового
управления   будут   исполнять   районные  составляющие  областного
бюджета,  а  также   осуществлять   взаимодействие   с    бюджетами 
муниципальных образований, находящихся на территории района.
     Таким  образом,  городские, сельские поселения, их объединения
будут  взаимодействовать  с  областным  бюджетом   через   районные 
составляющие, а города областного значения - непосредственно.
     Переход  от  районного  уровня  местного самоуправления должен
происходить  при строгом соблюдении федерального законодательства и
конституционных  прав  граждан.  Он  не  может быть осуществлен без
учета  мнения  населения,  выраженного  решением  выборных  органов
местного  самоуправления  либо  референдумом   района,   если   оно 
настаивает на его проведении.
     Отказ  от районного уровня местного самоуправления и переход к
уровню  поселений (их объединений) позволит максимально  приблизить
местное  самоуправление к населению, четко разграничить  полномочия
органов   государственной   власти   и   местного   самоуправления,
исключить  необоснованную  передачу органам местного самоуправления
государственных  полномочий  (часто  без  передачи  соответствующих
финансовых ресурсов).
     3. Совершенствование   организационно-правовых  форм  местного
самоуправления.
     В   областном    законодательстве   необходимо   предусмотреть  
различные варианты структуры  и взаимоотношений  представительных и
исполнительных органов местного самоуправления. При этом необходимо 
повысить  роль  представительного  органа  местного  самоуправления  
как органа, обладающего правами юридического лица и осуществляющего 
контроль  за  деятельностью  мэра  и исполнительных органов местной
власти.
     В    областном    законе    следует    предложить    примерные 
организационно-правовые  модели местного самоуправления.  Основными 
критериями  различия  между   ними   являются:  виды  муниципальных 
органов, порядок  формирования,  взаимоотношения (характер  связей)
между ними.
     В  этой  связи  необходимо разработать типовые уставы местного
самоуправления   для   различных  видов  муниципальных  образований
(городских,  сельских  поселений, их объединений) и предусмотреть в
них  разные  модели  организации   местной   власти.  Право  выбора 
конкретной модели представительных органов  местного самоуправления
остается за муниципальными образованиями.
     При  этом  статус  представительного органа, его организация и
деятельность,  объем  полномочий,  формы  взаимодействия с мэрами и
иными   органами  местного   самоуправления   должны   обеспечивать 
реальную возможность осуществления думами исключительных полномочий
представительных  органов   местного  самоуправления,  закрепленных
Федеральным   законом  "Об  общих  принципах  организации  местного
самоуправления  в  РФ"  (ст.15). Это утверждение местного бюджета и
отчета   о   его  исполнении;  установление  порядка  управления  и
распоряжения  муниципальной  собственностью;  установление  местных
налогов  и  сборов, а также осуществление действенного контроля  за
деятельностью  органов местного самоуправления, их должностных  лиц
и др.
     Наиболее   типичной   представляется  схема  "представительный
орган  -  глава  местного  самоуправления  -  исполнительные органы
(администрация)". Но необходимо предусмотреть иные варианты:
     а)отсутствие представительного органа и исполнение его функций
сходом;
     б)  отсутствие  главы  местного  самоуправления   и   варианты 
исполнения  его  функций  иными органами (должностными  лицами), на
пример  главой   администрации,   председателем   представительного 
органа (схода) и др;
     в)  отсутствие  разделения  представительных  и исполнительных
функций   и   создание   единого  органа  со  смешанными  функциями
(комиссии).
     Необходимо    заложить    основы    порядка   формирования   и  
деятельности  органов  местного  самоуправления,   который   должен 
включать в себя следующие направления:
     -  варианты    порядка    формирования    органов     местного 
самоуправления  в  зависимости  от  их  вида  и  избранной   модели
организации  местной  власти (выборы прямые и косвенные, назначение
самостоятельное  и  по  согласованию, конкурс, применение найма  на
контрактной основе);
     -  предельные  сроки  полномочий  выборных органов, возможно в
зависимости    от   исполняемых     функций      (представительные, 
исполнительные, смешанные);
     -  вопросы  прекращения,  в  том  числе досрочного, полномочий
выборных  органов  и  должностных  лиц,  назначение новых выборов и
временное исполнение обязанностей;
     - некоторые    вопросы      организации     и     деятельности 
представительных органов  (примерная численность депутатов, частота 
заседаний, кворум для проведения заседаний и принятия решений);
     - компетенцию органов местного самоуправления.
     Федеральный  закон  "Об  общих принципах организации  местного
самоуправления  в  РФ"  устанавливает,  что  представительный орган
осуществляет  контроль  за  деятельностью  иных  органов   местного
самоуправления (ст.15). В этой связи необходимо предусмотреть формы
контроля  (депутатское    расследование,    депутатская   проверка,
заслушивание отчетов, запрос, вопрос и иные виды обращений).
     Иные    формы   взаимоотношений   факультативны.   Однако   их
регламентация  в  областном  законе  представляется целесообразной,
т.к.  важно установить единые правовые требования. Прежде всего это
касается    форм   взаимной   ответственности   органов    местного 
самоуправления:
     -   выражение   представительным  органом  недоверия  выборным
должностным лицам;
     -  отстранение  главы  муниципального образования от должности
решением представительного органа;
     -  роспуск   представительного органа   главой  муниципального 
образования.
     Во   всех   названных  случаях  следует  предложить  примерные
основания     применения     соответствующей    формы,    процедуры
(инициирование, этапы, кворум для принятия решений).
     4. Совершенствование  форм  взаимодействия  областных  органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
     Речь идет прежде всего о следующих видах связей:
     а)  координация  и  содействие  со  стороны  областных органов
государственной власти развитию местного самоуправления;
     б)  контроль  за законностью актов и действий органов местного
самоуправления.
     Наряду  с  экономическими  формами взаимодействия (обеспечение
минимальных  социальных  стандартов,  финансовая поддержка местного
самоуправления    и   т.д.)   необходимо   обратить   внимание   на
организационно-правовые  формы  контроля за осуществлением местного
самоуправления  (контроль за законностью актов и действий органов и
должностных лиц местного самоуправления).
     В  законах  о  местном самоуправлении  следует  изложить  круг
вопросов, по которым областные органы государственной власти вправе
принимать    обязательные    для   исполнения   органами   местного
самоуправления акты, а также виды этих актов.
     Кроме того, необходимо раскрыть порядок осуществления контроля 
за  актами  и  действиями органов местного  самоуправления, пределы 
компетенции областных  органов государственной власти в этой сфере, 
юридические  формы  воздействия  на  органы местного самоуправления  
в  таких  случаях,  их юридическую значимость. При этом  необходимо 
сделать акцент на следующих способах воздействия:
     а)      регистрация уставов муниципальных образования;
     б)  направление  принятых нормативных правовых актов  местного
самоуправления   в  областные  органы  государственной  власти  (их
территориальные подразделения);
     в)  обжалование  в суде актов органов местного самоуправления,
принятых в пределах их собственной компетенции;
     г)  приостановление   и    отмена   актов   органов   местного
самоуправления,  принятых  в  пределах  переданных  государственных 
полномочий;
     д)  дача  органам  местного  самоуправления  обязательных  для 
исполнения    указаний    по   вопросам    исполнения    переданных  
государственных полномочий;
     е)  принятие  Уставной палатой заключений о соответствии актов
органов местного самоуправления Уставу области;
     ж)  обращение  законодательного  органа государственной власти
области  в  областной суд за заключением о признании несоответствия
деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного 
лица   местного самоуправления   Конституции  РФ,  Уставу  области, 
федеральным  и областным законам, уставу муниципального образования   
и  принятия  решения  о  прекращении  полномочий   соответствующего 
органа   или   должностного   лица   местного   самоуправления   (в 
соответствии  с  п.3 ст.49 Федерального закона "Об общих  принципах
организациии местного самоуправления в РФ").
     5. Обеспечение    финансово-экономической    самостоятельности
местного самоуправления.
     В целях обеспечения финансово-экономической  самостоятельности 
муниципальных образований необходимо:
     -  провести  разграничение бюджетов и источников их накопления
на  основе  четкого  разделения  полномочий органов государственной
власти и органов местного самоуправления;
     -  разработать  принципы формирования бюджетов для  дотируемых
и  недотируемых  территорий местного самоуправления,  предусмотреть
систему   трансфертов,  а  также  формирование   фондов   поддержки
местного самоуправления;
     -  обеспечить необходимый уровень закрепленных доходов местных
бюджетов для выполнения функций местного самоуправления;
     -  исключить   наделение   органов   местного   самоуправления
государственными полномочиями без одновременной передачи финансовых 
и материальных ресурсов, необходимых для их осуществления.
     Для  решения  этих  задач  на нынешнем этапе реформы требуется
дополнительное  законодательное  регулирование  на  федеральном   и 
областном уровнях, а именно:
     внесение  изменений  и  дополнений  в  налоговое,   бюджетное, 
земельное       законодательство,     установление      минимальных
государственных   социальных   стандартов,    принятие   закона   о
финансово-экономических   основах   местного   самоуправления,  что
позволит   провести   разграничение    источников    налоговых    и
неналоговых  доходов  по  уровням  бюджетов (федеральный, субъектов
Федерации    и   местного   самоуправления)   на   основе   четкого
разграничения  полномочий органов  государственной власти и органов
местного    самоуправления   и   обеспечить   необходимый   уровень
закрепленных   доходов  местных  бюджетов  для  выполнения  функций
местного самоуправления.
     До  принятия  этих  законов в рамках существующего налогового,
бюджетного и земельного законодательства на областном уровне:
     а)  для покрытия необходимых расходов по реализации полномочий 
по  решению  вопросов  местного  значения,  органы  государственной
власти области, начиная с 1998 года, будут проводить закрепление за 
местными  бюджетами  на долговременной основе сроком не  менее  чем  
на 3-5 лет налогов и сборов, установление и  регулирование  которых 
передано на уровень субъекта Федерации (подоходный налог, налог  на 
имущество  юридических  лиц,  единый налог, уплачиваемый субъектами 
малого предпринимательства и другие);
     б)  для  определения  объема  минимально  необходимых расходов
местных  бюджетов  будет подготовлен в 1998 году областной Закон "О
временных   государственных   социальных   стандартах  в  Иркутской
области".   Разработка  стандартов  начата  администрацией  области
совместно с ИГЭА в 1997 году;
     в) на   начальном   этапе   для   формирования   муниципальной
собственности на основе инвентаризации  в 1997-1998 годах закончить
разграничение     объектов     государственной   и    муниципальной 
собственности   и   впредь  до  решения   вопросов   о   разделении
собственности приостановить  реализацию   государственных  программ
приватизации  муниципальных  предприятий,  объектов   соцкультбыта,
торговли, местной промышленности;
     г)  для  решения  вопросов   земельных   отношений  на  основе 
действующего  соглашения  между Правительством РФ и  администрацией
области  о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и
распоряжения  землей  на  территории  Иркутской  области необходимо
юридически  закрепить  передачу  земельных  участков  из  областной
собственности в муниципальную собственность.

III. Информационное, правовое и организационное обеспечение реформы

     1. Реализация  реформы  местного  самоуправления   в   области
невозможна без понимания,  одобрения  и широкого участия всех слоев
населения  в  ее  реализации.   В   этих   целях  большое  значение 
приобретает   информационное   обеспечение  дальнейшего  проведения 
реформы  местного  самоуправления  и  территориального  устройства. 
Необходимо   обеспечить   проведение   совещаний   с  политическими
партиями, общественными движениями и  организациями  по  обсуждению 
основных  направлений  и  этапов  реформы;   обсуждение   настоящей
концепции,  путей  и  методов ее  реализации  с  органами  местного 
самоуправления, с  ассоциациями  мэров  городов и районов Иркутской 
области, общественными формированиями органов местного самоуправле-
ния  общероссийского  масштаба  (союз  российских   городов,  АСДГ,
союз малых городов).
     Следует   развернуть   широкую   информационно-разъяснительную
кампанию  в  средствах  массовой  информации,   где   предусмотреть 
постоянную  специальную  рубрику  на   период  проведения  реформы,
организовать  проведение  круглых  столов,  дискуссий  по  основным 
направлениям реформы, вести сбор  и анализ мнения населения области
по проблемам  организации  государственного  управления  и местного 
самоуправления на местах.
     Учитывая  необходимость  квалифицированного освещения  реформы
в   средствах   массовой   информации,   целесообразно   проведение
специального   совещания   с  руководителями  СМИ  и  журналистами,
освещающими  проблемы   государственного  управления   и   местного
самоуправления в области.
     Одним   из  важнейших  условий  проведения  поэтапной  реформы
местного  самоуправления  является  необходимость согласованности и
синхронности   в  деятельности   органов   государственной   власти 
Российской Федерации  и  Иркутской области. В этих целях необходимо 
привлечение специалистов Совета Федерации  и  Государственной  Думы
Федерального   Собрания   РФ,   администрации   Президента   РФ   и  
Правительства РФ для выработки  концепции  местного самоуправления.
Необходима  полная реализация договора между Министерством по делам
национальностей  и  региональной  политики и Иркутской областью  на
всех этапах реформы.
     Существенную  помощь окажет обобщение и анализ опыта  регионов
Российской    Федерации    по    осуществлению   реформы   местного
самоуправления и обязательное проведение научно-правовой экспертизы  
проектов  областных  законов  и  других  нормативных правовых актов 
в  научных учреждениях, федеральных органах власти. Конституционном  
Суде   РФ  , Уставной   палате  области, а также анализ действующих 
областных  нормативных  правовых  актов  о  местном  самоуправлении
и  существующей  нормативной  базы  местного  самоуправления,   что
позволит  выработать  рекомендации  по приведению их в соответствие 
с  федеральным  законодательством  и настоящей Концепцией.
     2. Проведение     дальнейшего     реформирования     местного,  
самоуправления      и    территориального    устройства     требует 
законодательного обеспечения. В связи с этим необходимо:
     -  разработать  и  внести  изменения  и  дополнения  в   Устав 
Иркутской области (главу 3 "Основы административно-территориального
устройства  области",  главу  2  "Собственность,  финансы, бюджет и
налоги   области",  главу  6  "Губернатор  области.  Исполнительная
власть области", главу 7 "Местное самоуправление в области");
     -  разработать  на    основе   Устава   области   Законы   "Об 
административно-территориальном   устройстве   Иркутской  области",
"О    местном   самоуправлении",   пакет   отраслевых   законов   о 
разграничении     предметов    ведения    и   полномочий    органов
государственной  власти   и  органов   местного  самоуправления   в 
различных сферах, внести изменения  и  дополнения в Закон Иркутской 
области "Об организации и деятельности  администрации  области",  в 
областные  Законы "О бюджетном  устройстве  и  бюджетном процессе в
Иркутской  области",  "Об  основах  налоговой   системы   Иркутской 
области",  "О  физической  культуре  и спорте"  и   др.   Полагаем,   
что   внесение  этих  законопроектов  целесообразно  производить по
пакетному принципу;
     -  разработать  тематические  законы  по  отдельным   вопросам 
организации  и деятельности местного самоуправления (законы области
о муниципальной   службе,   о  порядке  создания,  реорганизации  и
упразднении  муниципальных  образований,  установлении и  изменении
их границ и др.).
     При  подготовке  проектов  отраслевых  законов   области  ("Об
образовании",  "Об  охране  памятников  истории  и  культуры",  "Об 
автомобильных       дорогах",     "Об     энергосбережении",     "О 
недропользовании", "О  научной  и  научно-технической  политике"  и 
др.)  необходимо включить  нормы о разграничении полномочий органов 
государственной власти и органов местного самоуправления.
     Указанные  мероприятия  по правовому оформлени ю муниципальной
реформы  должны  быть  проведены  до  истечения  срока   полномочий
выборных  органов  и  должностных  лиц местного самоуправления  (до
марта  1998  года).  В  подготовке  названных законодательных актов
целесообразно  принять  участие  как   депутатам   Законодательного
собрания   области,   так   и   представителям   всех   структурных 
подразделений    администрации     области,   а   также    местного 
самоуправления.
     3. Основные   мероприятия   по   организационному  обеспечению
реформы   местного  самоуправления  и  территориального  устройства
области необходимо завершить  к декабрю 1997 года. Это продиктовано 
необходимостью  учитывать,  что   срок  полномочий   выборных  глав
местного   самоуправления   истекает   в   марте   1998  года  и  в
соответствии      с     действующим     областным     избирательным
законодательством  реше  ние о дате проведения новых выборов должно
быть принято не позд нее декабря 1997 года.
     Кадровое   формирование   органов  местного  самоуправления  и
органов государственного управления на местах должно быть завершено 
в  марте 1998 года, поскольку к этому времени в области повсеместно
истечет  срок  полномочий избранных глав местного самоуправления.


                          Заместитель председателя Законодательного
                          собрания по правовым вопросам С.И. Шишкин