Постановление Законодательного Собрания Красноярского края от 07.02.2003 № 5-847П

                        ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
                          КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ

     07.02.03                                            N 5-847П

               О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 280525-3
                "О ВНЕСЕНИИ  ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
                ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
            ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
           И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
                   СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

     Рассмотрев проект федерального  закона  N  280525-3  "О  внесении
изменений  и  дополнений  в  Федеральный  закон  "Об  общих  принципах
организации  законодательных   (представительных)   и   исполнительных
органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации" (в
части обеспечения системности и согласованности законодательных  норм,
касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской
Федерации,   повышения   эффективности    государственной    политики,
стабилизации межбюджетных отношений), внесенный Президентом Российской
Федерации, Законодательное Собрание края ПОСТАНОВЛЯЕТ:

     1. Направить в Комитет Государственной Думы по делам Федерации  и
региональной  политике  отзыв на проект федерального закона N 280525-3
"О внесении изменений и  дополнений  в  Федеральный  закон  "Об  общих
принципах    организации    законодательных    (представительных)    и
исполнительных органов  государственной  власти  субъектов  Российской
Федерации" (прилагается).
     2. Направить  настоящее   постановление   и   отзыв   на   проект
федерального  закона  N  280525-3 "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон  "Об  общих  принципах  организации  законодательных
(представительных)  и  исполнительных  органов  государственной власти
субъектов Российской Федерации" в Совет  Федерации  и  Государственную
Думу    Федерального    Собрания   Российской   Федерации,   депутатам
Государственной Думы от Красноярского  края,  члену  Совета  Федерации
Федерального   Собрания   Российской   Федерации  от  Законодательного
Собрания края Новикову В.А.
     3. Направить   настоящее   постановление   и   отзыв   на  проект
федерального закона N 280525-3  в  законодательные  (представительные)
органы   государственной   власти  субъектов  Российской  Федерации  с
просьбой поддержать предложения  депутатов  Законодательного  Собрания
Красноярского края.
     4. Направить Президенту Российской Федерации, Председателю Совета
Федерации  Федерального  Собрания  Российской Федерации,  Председателю
Государственной  Думы  Федерального  Собрания  Российской   Федерации,
законодательным   (представительным)  органам  государственной  власти
субъектов Российской  Федерации  Обращение  Законодательного  Собрания
края  о порядке рассмотрения проекта федерального закона N 280525-3 "О
внесении  изменений  и  дополнений  в  Федеральный  закон  "Об   общих
принципах    организации    законодательных    (представительных)    и
исполнительных органов  государственной  власти  субъектов  Российской
Федерации" (прилагается).

     Заместитель председателя
     Законодательного
     Собрания края          А.А.РОМАШОВ


                                          Приложение 1 к постановлению
                                        Законодательного Собрания края
                                                 N 5-847П  от 07.02.03

                                ОТЗЫВ
               на проект федерального закона N 280525-3
        "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
           "Об общих принципах организации законодательных
             (представительных) и исполнительных органов
        государственной власти субъектов Российской Федерации"

     Рассмотрев проект  федерального  закона  N  280525-3  "О внесении
изменений  и  дополнений  в  Федеральный  закон  "Об  общих  принципах
организации   законодательных   (представительных)   и  исполнительных
органов  государственной  власти  субъектов   Российской   Федерации",
внесенный  Президентом  РФ,  Законодательное  Собрание  края  отмечает
следующее.
     Федерализм, как  одна  из основ конституционного строя Российской
Федерации,  предопределяет  последовательное  разграничение  предметов
ведения,    полномочий    и    ответственности    между    федеральной
государственной властью и властью субъектов РФ.
     Предлагаемый законопроект  направлен  на  разрешение накопившихся
проблем в указанной сфере,  минимизацию  противоречий  в  межбюджетных
отношениях,  повышение  ответственности органов власти субъектов РФ за
выполнение  законодательно  установленных  обязательств.   Эти   цели,
составляющие  основное  содержание  концепции законопроекта,  Собрание
одобряет.
     Вместе с   тем   Законодательное   Собрание  края  отмечает,  что
представленный  законопроект  в  совокупности  с  другими,  которые  в
последнее  время  инициируются  федеральными  органами государственной
власти,  демонстрирует общую тенденцию  неоправданного  сужения  сферы
правового  регулирования субъектов Российской Федерации.  В частности,
данным   законопроектом   предлагается   исключить   из    компетенции
законодательного (представительного) органа субъекта РФ такие вопросы,
как определение порядка деятельности органов  местного  самоуправления
(в пределах полномочий); установление административно-территориального
устройства субъекта РФ и порядка его  изменения  и  др.  Ряд  вопросов
(например,  о  структуре  органов  исполнительной власти субъекта РФ и
порядке ее установления),  по нашему мнению,  следовало бы изложить  в
диспозитивной  форме  (регламентировать на федеральном уровне с правом
определить иное законом субъекта РФ).
     Кроме того,    формализуя   механизмы   ответственности   органов
государственной  власти  субъекта  РФ  за   исполнение   своей   части
обязательств,   федеральный  законодатель  не  регулирует  аналогичные
механизмы ответственности  в  отношении  федеральных  органов  власти.
Например,  органы  государственной  власти  края  вынуждены  в течение
последних лет выделять средства из краевого бюджета  для  приобретения
обмундирования,  ГСМ,  боевой  и  автомобильной  техники,  специальной
техники,  средств связи, строительных материалов и пр. для обеспечения
безопасности  и  жизнедеятельности  личного состава ГУВД администрации
Красноярского края,  направляемого  в  соответствии  с  приказами  МВД
России  в  Чеченскую  Республику.  Очевидно,  что  расходы  эти должны
относиться к федеральным.
     По нашему мнению,  законопроект также должен содержать положения,
исключающие  опережающее  финансирование  из  бюджетов  субъектов   РФ
федеральных  расходов  с последующей компенсацией за счет федерального
бюджета.   По    таким    правилам    осуществляется    финансирование
многочисленных  льгот  и  преференций федеральным служащим и отдельным
категориям граждан в соответствии с федеральными законами (обеспечение
жильем федеральных судей, бесплатный проезд в общественном транспорте,
обеспечение нужд депутатов Государственной Думы и пр.).
     Мы полагаем,   что,   предпринимая  усилия  по  совершенствованию
двусторонних  отношений  (Федерация  -  Субъект   Федерации),   нельзя
ограничиться  регламентацией обязательств и повышением ответственности
лишь одной из них (Субъекта Федерации). Это положение носит, по нашему
мнению, концептуальный характер.

     Замечания  к  отдельным  статьям  законопроекта:

     1. Из п. 6 ст. 1 исключить абзац 2, предусматривающий определение
количества   депутатов,   работающих   на   профессиональной   основе,
конституцией (уставом) субъекта РФ.
     Обоснование:
     нецелесообразно именно    конституцией    (уставом)    определять
количество лиц,  работающих  на  профессиональной  постоянной  основе.
Поскольку законодатель допускает работу в качестве депутата без отрыва
от  основной  профессиональной   деятельности,   то   заранее   трудно
предусмотреть  количество  депутатов,  которые будут иметь намерение и
желание стать профессиональными работниками.  Вводить же критерии,  по
которым   депутатский  корпус  одним  депутатам  предоставляет  статус
работающих на профессиональной  основе,  а  другим  -  отказывает,  не
представляется возможным.  Таким образом, количество работающих всегда
будет зависеть от количества желающих.  Поэтому данная норма  обречена
на перманентное изменение. Логично в конституции (уставе) иметь ссылку
на  специальный  закон,  изменение  которого  -  обычное  явление  для
законотворческого  процесса,  в  то  время  как  внесение  изменений в
конституцию (устав) - исключение.

     2. Из п.  6 ст.  1 исключить  абз.  6  (последний),  определяющий
необходимость устанавливать правомочность заседаний нормой конституции
(устава) субъекта РФ.
     Обоснование:
     правомочность заседаний (в отличие  от  правомочности  органа)  -
вопрос,  который  традиционно  регулируется регламентами.  Нелогично и
нецелесообразно делать исключение для законодательного органа субъекта
РФ.

     3. В  п.  7 ст.  1 законопроекта предусматривается постановлением
законодательного органа давать согласие  на  назначение  члена  СФ  от
высшего  исполнительного  органа  государственной  власти субъекта РФ.
Однако эта формулировка не соответствует норме Федерального закона  "О
порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" (ст.5)
от 05.08.2000 N 113-ФЗ,  которая не предусматривает полномочий  давать
согласие  на  назначение,  а  предусматривает  право  после назначения
проголосовать против, чем исключить вступление в силу соответствующего
решения. Указанное противоречие необходимо устранить.

     4. Исключить изменения, касающиеся п. 3 ст. 5 и связанные с ним в
п.1 ст.24 об участии законодательного органа  в  назначении  отдельных
руководителей  органов  исполнительной власти и соответственно о праве
выразить этим лицам недоверие.
     Обоснование:
     никаких правовых препятствий  для  существования  названных  норм
нет.  В результате согласованных действий в субъектах РФ данный вопрос
регламентирован на уровне конституции (устава). Отсутствуют аргументы,
обусловившие предложение об исключении п.1 из ст.24.  Кроме того,  при
исключении п.  1 из ст.  24 нормы п.2 становятся "мертвыми": нет права
участвовать  в  назначении  -  нет  и права выражать недоверие тем,  в
назначении которых участвовал.
     Вместе с  тем  ст.  24 Федерального закона в действующей редакции
нуждается в стилистической правке на предмет приведения в соответствие
наименования статьи с ее содержанием.

     5.  По  п. 10 ст. 1 законопроекта:
     в п.  2 ст. 8 действующая редакция предлагает внести дополнение о
том,  что  высшее должностное лицо субъекта РФ обязано обнародовать не
только закон, но и конституцию (устав), поправки к ней (нему).
     Предлагаемые  слова "поправки к  ней (нему)"  исключить.
     Обоснование:
     таких видов   актов,   как   "поправки",   не  существует.  Слово
"поправки" выражают не форму акта, а его суть.

     6.  По п. 10 ст.1 законопроекта:
     не ясно,  почему в целом одобряемое дополнение п.  2 ст. 8 закона
использует наряду с понятием "закон" - понятие  "нормативный  правовой
акт".  Как  синонимы  они не могут выступать и само право отклонения в
п.1 ст.8 связано именно с законом,  а не нормативным  правовым  актом.
Предлагается слова "нормативный правовой акт" заменить словом "закон".

     7. К   п.11  ст.1  законопроекта,  предусматривающему  сокращение
сроков для проведения  выборов  в  законодательные  (представительные)
органы субъектов РФ в случае досрочного прекращения их полномочий:
     предлагаем исключить второе предложение из п.5 ст.9  действующего
Закона и соответственно не вносить изменения в него.
     Обоснование:
     сроки назначения   и   проведения  выборов  в  случае  досрочного
прекращения  полномочий   законодательного   органа   регламентированы
Федеральным  законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации"  (ст.  10).  По
нашему  мнению,  следует избегать различных правил в отношении одной и
той же правовой ситуации.
     То же замечание относится к ст.  18 п.2, ст. 19 п. 10 действующей
редакции Закона.

     8. В статье 26,  п.2 (9), предлагаемой для внесения в действующий
Закон, слова "заказников и памятников природы" заменить словами "особо
охраняемых природных территорий".
     Обоснование:
     указанные в  проекте  категории   особо   охраняемых   территорий
регионального  значения не исчерпываются названными двумя (см.  ст.  2
Федерального закона "Об особо  охраняемых  природных  территориях"  от
14.03.95 N 33-ФЗ).

     9.  По ст. 26-10:
     исключить п/п  "а"  п.1,  предусматривающий  изъятие   полномочий
органов  государственной  власти  субъекта  РФ  в  связи со стихийными
бедствиями, катастрофами, иными чрезвычайными ситуациями и отсутствием
органа государственной власти субъекта РФ.
     Обоснование:
     "родственные" правоотношения  регламентированы  ФКЗ от 30.05.01 N
3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".  В то же время предлагаемая редакция
отличается   от   аналогичной  по  содержанию  в  названном  ФКЗ,  что
обуславливает    неоднозначность    толкования,    не     желательного
применительно к чрезвычайным ситуациям.

     10. Подпункт   "в"  п.1  ст.26-10  необходимо  дополнить  словами
"установление в судебном порядке".  Соответствующие дополнения  внести
также в п. 5.
     Обоснование:
     очевидно, что юридически значимый факт нарушения законодательства
уполномочен  установить  только  суд.  Следовательно,  основанием  для
изъятия  полномочий  у  органов  государственной власти субъекта РФ (в
случаях нецелевого расходования средств федеральных субвенций  и  пр.)
могут быть только факты, установленные в судебном порядке.

     11. По   ст.26-11,   26-12   и   26-13   ("Экономическая   основа
деятельности   органов   государственной   власти    субъектов    РФ";
"Государственное  имущество субъектов РФ" и "Управление и распоряжение
государственным имуществом субъектов РФ"):
     правовой новизны  не  имеют.  Вопросы собственности и образования
организаций регламентированы ГК РФ.

     12. По  ст. 26-13:
     пункт 2 необходимо  дополнить словами "и законами субъекта".
     Обоснование:
     Российская Федерация    в    силу   ст.   71   "о"   (гражданское
законодательство),  ст. 55 Конституции РФ вправе осуществлять правовое
регулирование  вопросов  собственности,  в  том  числе и собственности
субъектов РФ,  однако исключение самого собственника из этого процесса
противоречит ст. 8 Конституции РФ.

     Полагаем, что   устранение  замечаний,  высказанных  к  отдельным
статьям в настоящем отзыве, возможно в ходе доработки законопроекта ко
второму чтению, однако положения концептуального характера, изложенные
в  первой  части  отзыва,  нуждаются   в   обсуждении   при   принятии
законопроекта в первом чтении.


                                          Приложение 2 к постановлению
                                        Законодательного Собрания края
                                                  N 5-847П от 07.02.03

                              ОБРАЩЕНИЕ
    о порядке рассмотрения проекта федерального закона N 280525-3
        "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
           "Об общих принципах организации законодательных
             (представительных) и исполнительных органов
        государственной власти субъектов Российской Федерации"

     Президенту Российской Федерации
     Председателю Государственной Думы Федерального Собрания РФ
     Руководителям законодательных     и     исполнительных    органов
государственной власти субъектов РФ

     Федерализм, как одна из основ конституционного  строя  Российской
Федерации,  предопределяет  последовательное  разграничение  предметов
ведения,    полномочий    и    ответственности    между    федеральной
государственной  властью  и властью субъектов РФ.  Проект федерального
закона N 280525-3 "О внесении изменений  и  дополнений  в  Федеральный
закон     "Об     общих    принципах    организации    законодательных
(представительных) и  исполнительных  органов  государственной  власти
субъектов Российской Федерации",  внесенный Президентом РФ,  направлен
на разрешение накопившихся  проблем  в  указанной  сфере,  минимизацию
противоречий  в  межбюджетных  отношениях,  повышение  ответственности
органов власти субъектов РФ за выполнение законодательно установленных
обязательств.
     Однако указанный законопроект в совокупности с другими, которые в
последнее  время  инициируются  федеральными  органами государственной
власти,  демонстрирует общую тенденцию  неоправданного  сужения  сферы
правового регулирования субъектов Российской Федерации, что вступает в
противоречие с Конституцией России.  Так,  предлагается  исключить  из
компетенции  законодательного  (представительного)  органа субъекта РФ
такие  вопросы,  как   установление   административно-территориального
устройства  субъекта  РФ и порядка его изменения;  определение порядка
деятельности органов местного самоуправления (в пределах полномочий) и
др.  Вопросы  о  структуре органов исполнительной власти субъекта РФ и
порядке  ее  установления,  об  участии  законодательного   органа   в
назначении  отдельных  руководителей  органов  исполнительной власти и
соответственно  о  праве  выразить  этим   лицам   недоверие   и   др.
необоснованно изъяты из компетенции законодательных (представительных)
органов субъектов РФ.
     Описывая механизмы ответственности органов государственной власти
субъекта РФ за исполнение своей части  обязательств,  законопроект  не
регулирует   аналогичные   механизмы   ответственности   в   отношении
федеральных органов власти.  Например,  органы государственной  власти
края  вынуждены  в течение последних лет выделять средства из краевого
бюджета для приобретения обмундирования,  ГСМ,  боевой и автомобильной
техники, специальной техники, средств связи, строительных материалов и
пр.  для обеспечения безопасности и жизнедеятельности личного  состава
ГУВД администрации Красноярского края,  направляемого в соответствии с
приказами МВД России в Чеченскую Республику. Очевидно, что расходы эти
должны относиться к федеральным.
     Необходимо исключить    сложившуюся     практику     опережающего
финансирования   из  бюджетов  субъектов  РФ  федеральных  расходов  с
последующей  компенсацией  за  счет  федерального  бюджета.  По  таким
правилам   осуществляется   финансирование   многочисленных   льгот  и
преференций федеральным служащим  и  отдельным  категориям  граждан  в
соответствии  с  федеральными законами (обеспечение жильем федеральных
судей,  бесплатный проезд в общественном транспорте,  обеспечение нужд
депутатов Государственной Думы и пр.).
     Предпринимая усилия по совершенствованию  двусторонних  отношений
(Федерация  -  Субъект Федерации),  нельзя ограничиться регламентацией
обязательств и повышением ответственности лишь одной из них  (Субъекта
Федерации).
     Эти положения  носят  концептуальный  характер  и   должны   быть
обсуждены при рассмотрении законопроекта в первом чтении.
     Проект федерального закона N 280525-3  "О  внесении  изменений  и
дополнений   в  Федеральный  закон  "Об  общих  принципах  организации
законодательных   (представительных)    и    исполнительных    органов
государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации",  внесенный
Президентом РФ,  нельзя признать рядовым,  в связи с  этим  предлагаем
увеличить  сроки  его  рассмотрения,  провести реальное согласование с
законодательными  (представительными)   и   исполнительными   органами
государственной  власти  субъектов  РФ.  Необходимость этого Обращения
вызвана  тем,  что  рассмотрение  в  последнее  время  законодательных
инициатив по реформированию органов власти (как государственной, так и
местного самоуправления),  избирательной системы и др.  превратилось в
законодательную гонку;  направляя официальные отзывы в Государственную
Думу РФ,  мы не получаем информации о  рассмотрении  отзывов  и  учете
наших   предложений,   что,   в   конечном   счете,   ведет   также  к
"выхолащиванию" на практике основополагающих конституционных принципов
федерализма.