Постановление Законодательного Собрания Красноярского края от 26.05.2005 № 14-3465П

                        ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
                          КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ

     26.05.05                                          N 14-3465П

          ОБ ОТЗЫВЕ НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 167003-4
                    "ОБ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ
                       В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

     Рассмотрев проект  федерального  закона  N  167003-4  "Об  особых
экономических зонах в Российской Федерации",  Законодательное Собрание
края ПОСТАНОВЛЯЕТ:

     1. Утвердить  отзыв  на проект федерального закона N 167003-4 "Об
особых  экономических   зонах   в   Российской   Федерации"   согласно
приложению.
     2. Направить настоящее постановление:
     - в  Комитет  Государственной  Думы  по  экономической  политике,
предпринимательству и туризму;
     - в  Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации;
     - депутатам  Государственной  Думы от Красноярского края Ашлапову
Н.И.,  Зубову В.М.,  Исакову  И.А.,  Кармазиной  Р.В.,  Клюкину  А.Н.,
Оськиной В.Е., Сергиенко В.И.;
     - члену  Совета  Федерации   Федерального   Собрания   Российской
Федерации  от  Законодательного  Собрания  Красноярского края Новикову
В.А.  и  члену  Совета  Федерации  Федерального  Собрания   Российской
Федерации от Совета администрации края Каменскому И.А.

     Председатель
     Законодательного
     Собрания края          А.В.УСС

                                            Приложение к постановлению
                                        Законодательного Cобрания края
                                        от 26 мая 2005 года N 14-3465П

                                ОТЗЫВ
         на проект федерального закона N 167003-4 "Об особых
             экономических зонах в Российской Федерации"

     Предлагаемый законопроект должен быть  направлен  на  определение
правового  режима  особых  экономических  зон  в Российской Федерации,
порядка их создания и прекращения,  а также  определение  особенностей
ведения предпринимательской деятельности на их территории.
     Проект предусматривает   возможность   создания   на   территории
Российской  Федерации  двух  типов  особых  экономических зон (далее -
ОЭЗ): промышленно-производственных и технико-внедренческих; регулирует
вопросы     создания,    прекращения,    управления    ОЭЗ,    ведения
предпринимательской   деятельности   на   территории   ОЭЗ,    порядка
предоставления  и  пользования земельными участками,  расположенными в
пределах территории ОЭЗ,  налогообложения  резидентов  ОЭЗ,  гарантий,
предоставляемых резидентам ОЭЗ.
     Проект данного федерального закона (далее - проект), внесенный на
рассмотрение  в  Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации, предлагается в данной редакции не поддерживать по следующим
основаниям:
     1) отсутствует обоснование требований, предъявляемых к типам ОЭЗ,
а также условий, соблюдение которых необходимо для их создания;
     2) отсутствует  обоснование   исключения   из   круга   возможных
резидентов ОЭЗ унитарных предприятий;
     3) предусматривается   ряд   исключений   в    отношении    видов
предпринимательской  деятельности,  которые  не могут осуществляться в
рамках ОЭЗ;
     4) в  проекте содержится ряд положений,  реализация которых может
привести к неэффективному расходованию бюджетных средств;
     5) отсутствует   обоснование   передачи   функций  по  управлению
созданными ОЭЗ уполномоченному федеральному органу;
     6) предусмотренная  проектом процедура взаимодействия государства
и возможных резидентов не основана на паритетных началах;
     7) требуют    доработки   положения,   предоставляющие   гарантии
резидентам, в части досрочного прекращения существования ОЭЗ;
     8) отсутствие дифференциации налоговых льгот.

     1. Отсутствует  обоснование к требованиям,  предъявляемым к типам
ОЭЗ, и к условиям, соблюдение которых необходимо для их создания.
     1.1. Пунктом  1  статьи  4  проекта предусматривается возможность
создания    двух    типов    ОЭЗ:    промышленно-производственных    и
технико-внедренческих.   Перечень   типов,   таким  образом,  является
закрытым  -  создание  каких-либо   иных   видов   ОЭЗ   проектом   не
предусмотрено. При этом положения пункта 2 данной статьи устанавливают
императивное ограничение площади участков территории, на которых могут
создаваться   ОЭЗ:  десять  квадратных  километров  и  два  квадратных
километра  соответственно.  Следует  отметить,   что   мотивы   такого
ограничения,   приведенные   в  пояснительной  записке  (необходимость
значительной концентрации затрат на обустройство инфраструктуры зоны:,
снижение  концентрации  инвестиционных,  трудовых  и иных ресурсов при
чрезмерно больших размерах территорий ОЭЗ),  недостаточны.  Во-первых,
необходимость  затрат на обустройство инфраструктуры - это первый этап
создания ОЭЗ,  что совершенно не объясняет  императивного  запрета  на
расширение  территории  ОЭЗ  в  последующем  (например,  в  случае  ее
успешного,  экономически  эффективного  для  страны  и  (или)  региона
функционирования).  Во-вторых,  с  точки зрения авторов законопроекта,
участок территории  ОЭЗ,  площадь  которого  превышает  соответственно
десять    и   два   квадратных   километра,   является   "чрезмерным".
Обоснованность данного критерия не приводится.  Учитывая, что основная
задача  любой  ОЭЗ - это,  прежде всего,  развитие отраслей экономики,
подобное ограничение представляется нецелесообразным.  Авторам проекта
следует  либо  дать  обоснование  применению предлагаемых требований к
площадям  участков,  либо  внести  изменение,  предоставляющее   право
соответствующим  органам  увеличивать площадь действующей ОЭЗ в случае
появления  новых  потенциальных  резидентов.   Согласно   предлагаемой
редакции  проекта  (пункт  5  статьи  13)  заявителю  будет отказано в
заключении соглашения,  если в пределах  действующей  ОЭЗ  отсутствуют
свободные   земельные   участки,   что   фактически   будет   являться
добровольным (при этом - необоснованным) отказом государства от  новых
инвестиционных вложений в экономику (сумма в рублях,  эквивалентная не
менее 10 миллионам евро  -  в  отношении  промышленно-производственных
ОЭЗ).
     1.2. Исходя из анализа положений проекта (пункт 4 статьи 4, пункт
1  статьи  5)  можно  сделать  вывод,  что  создание ОЭЗ в подавляющем
большинстве  случаев  в  пределах   населенных   пунктов   невозможно,
поскольку:
     - на территории ОЭЗ не допускается размещение объектов  жилищного
фонда;
     - на  момент  создания  ОЭЗ  земельные  участки,  образующие   ее
территорию,  не  должны  находиться  во  владении  и (или) пользовании
граждан и юридических лиц (исключение сделано  для  образовательных  и
(или)     научно-исследовательских     организаций     в     отношении
технико-внедренческих ОЭЗ).
     Очевидно, что  авторы  проекта  исходят  из того,  что размещение
новых производств действительно требует  наличия  свободных  земельных
участков.  При  этом  создание  инфраструктуры  потребует значительных
временных и финансовых затрат.  В то же  время  разработчики  даже  не
рассматривают  возможность  территориальной  интеграции  ОЭЗ в пределы
населенных пунктов  (при  условии  соблюдения  положений  действующего
законодательства   РФ),   что  существенно  снизило  бы  вышеназванные
затраты. При этом действующие российские центры (академгородки и т.п.)
в  принципе  не смогут стать резидентами технико-внедренческих ОЭЗ как
по территориальному  ограничению  (площадь  участка  ОЭЗ  не  более  2
кв.км),  так  и  по вышеуказанным требованиям (объекты жилищной сферы,
статус земельных участков). Таким образом, авторы, предлагая создавать
технико-внедренческие     зоны     для    "создания    и    реализации
научно-технической   продукции,   доведения   ее   до    промышленного
применения,:создания программных продуктов,  систем сбора, обработки и
передачи  данных:"  (пункт  2  статьи   10),   потенциал   большинства
действующих   научно-исследовательских   организаций  во  внимание  не
принимают.  Такой же вывод можно сделать  и  в  отношении  действующих
предприятий:  либо  им придется переносить свою деятельность на другой
участок  (участков  промышленно-производственных  ОЭЗ)  и   при   этом
вкладывать   значительные  денежные  средства,  либо  отказываться  от
возможности  ведения  предпринимательской  деятельности   в   качестве
резидентов ОЭЗ.
     Таким образом,  проектом  закона  участие   в   создаваемых   ОЭЗ
действующих  производств  и  (или)  исследований практически полностью
исключается.
     2. Отсутствует   обоснование   исключения   из   круга  возможных
резидентов ОЭЗ унитарных предприятий.
     Статья 9  проекта  исключает  из  числа  возможных резидентов ОЭЗ
(обоих типов)  унитарные  предприятия.  При  этом  обоснование  такого
подхода отсутствует.
     В то  же  время  на  сегодняшний  день  в  Российской   Федерации
большинство  государственных научных организаций - это государственные
унитарные предприятия.  Таким образом,  все они исключаются  из  числа
возможных   резидентов   технико-внедренческих   ОЭЗ.   Такая  позиция
представляется нецелесообразной, поскольку участие таких предприятий в
рамках  созданных  технико-внедренческих  ОЭЗ  позволило  бы не только
развивать отрасль высоких технологий в  стране  (на  базе  действующих
предприятий),  но  и  сделало  бы  их  прибыльными  (как известно,  на
сегодняшний день многие из них убыточны). Учитывая, что на федеральном
уровне  принимаются  решения  о  приватизации (либо ликвидации) данных
предприятий (отсюда - возможный рост  уровня  безработицы,  социальных
проблем   и   т.д.)   в   связи   с   убыточностью,   их   участие   в
технико-внедренческих ОЭЗ могло бы в корне изменить ситуацию.
     3. Предусматривается    ряд    исключений   в   отношении   видов
предпринимательской деятельности,  которые не могут  осуществляться  в
рамках ОЭЗ.
     В соответствии  с  положениями  пункта  5  статьи  4  проекта  на
территории ОЭЗ не допускается:
     - добыча и переработка полезных ископаемых, ломопереработка;
     - производство   и   переработка   продукции   черной  и  цветной
металлургии (за  исключением  производства  особо  чистых  металлов  и
сплавов, соединений и изделий из них, материалов для электроники);
     - производство и переработка подакцизных товаров (за  исключением
легковых автомобилей и мотоциклов).
     В данном случае, как и по другим вопросам, авторы в пояснительной
записке  ограничиваются  констатацией  самого факта запрета этих видов
деятельности.  Какие-либо пояснения отсутствуют. В то же время следует
особо   отметить,   что  предлагаемый  проект  устанавливает  закрытый
перечень типов  ОЭЗ,  то  есть  в  случае  его  принятия  ни  один  из
разрешенных  (предусмотренных)  типов  ОЭЗ в отношении вышеприведенных
видов деятельности (отрасли экономики) применяться не может.
     Возможно, разрабатывая    данное    положение   проекта,   авторы
руководствовались определенной  логикой,  но  без  наличия  детального
обоснования   понять   ее   сложно.   Совершенно  не  понятно,  почему
устанавливается    запрет    на    переработку,    в     том     числе
высокотехнологичную,  полезных  ископаемых.  В  данном  случае авторам
проекта следует изучить мировой опыт создания ОЭЗ, поскольку во многих
регионах   мира   в   отношении   природопользования  (и  в  частности
деятельность по переработке полезных  ископаемых)  применяются  режимы
наибольшего благоприятствования (Китай, Аляска и др.). Учитывая, что в
Российской Федерации ничего подобного не существует,  режим ОЭЗ мог бы
стать  своего рода инструментом для эффективного развития деятельности
по переработке полезных ископаемых.  Такая формулировка не стимулирует
внедрение  в  минерально-сырьевой  комплекс передовых технологий,  что
отрицательным  образом  скажется  на  темпах  и  масштабах   ввода   в
хозяйственный   оборот   минерально-сырьевой  базы  Восточной  Сибири,
являющейся основой экономического  развития  Российской  Федерации  на
средне- и долгосрочную перспективу.
     4. В проекте содержится ряд положений,  реализация которых  может
привести к неэффективному расходованию бюджетных средств.
     Статья 6  проекта  регулирует  порядок  создания  и   прекращения
существования  особых экономических зон.  В соответствии с положениями
данной статьи в течение 30 дней с даты принятия решения о создании ОЭЗ
Правительством  РФ  органы государственной власти субъекта РФ,  органы
местного  самоуправления  муниципальных  образований,  на   территории
которых они (ОЭЗ) создаются,  заключают соглашение. В соглашении среди
прочего устанавливаются объемы финансирования создания  инфраструктуры
ОЭЗ  за  счет  средств бюджетов всех уровней,  комплекс мероприятий по
обеспечению обустройства и  соответствующего  материально-технического
оснащения  ОЭЗ  и  прилегающих  к  ней территорий.  При этом досрочное
прекращение существования ОЭЗ допускается в  случае,  если  в  течение
трех  лет  с  даты  ее  создания  не  заключено ни одного соглашения о
ведении   промышленно-производственной    или    технико-внедренческой
деятельности.   Таким  образом,  проектом  предусматривается  вложение
значительных бюджетных средств в создание инфраструктуры  ОЭЗ  и,  при
буквальном   толковании,  единственным  условием  для  этого  является
наличие соответствующего решения Правительства РФ.  Очевидно, что если
в  течение  трех  лет  не  будет  заключено  хотя бы одно соглашение о
ведении   промышленно-производственной    или    технико-внедренческой
деятельности,  существование  ОЭЗ  может  быть досрочно прекращено - в
этом случае затраченные бюджетные средства не окупятся.
     Во избежание  подобного  авторам  проекта  следует  предусмотреть
положение,  в соответствии с  которым  вложение  бюджетных  средств  в
создание  инфраструктуры  ОЭЗ  возможно  только  при  наличии поданных
заявок  от  лиц,  намеревающихся  получить  статус  резидента  ОЭЗ.  В
противном   случае   расходование   бюджетных  средств  представляется
неэффективным,  поскольку отсутствуют  даже  минимальные  гарантии  их
возврата.
     5. Отсутствует  обоснование  передачи   функций   по   управлению
созданными ОЭЗ уполномоченному федеральному органу.
     Статьей 7  проекта  управление  особыми   экономическими   зонами
возлагается   на   федеральный   орган  исполнительной  власти  и  его
территориальные  органы.  Позиция  авторов  в   отношении   реализации
принципа  "одного  окна"  не  вызывает нареканий.  Не понятно,  почему
управление  ОЭЗ,  создаваемыми  в  регионах,  возлагается  именно   на
федеральный    орган,   который   необходимо   дополнительно   создать
(ориентировочная численность 151 единица без  персонала  по  охране  и
обслуживанию   зданий).  В  очередной  раз  интересы  субъектов  РФ  и
муниципальных образований  не  учитываются  -  соответствующие  органы
власти  полностью  исключаются из системы управления создаваемыми ОЭЗ.
Такая  позиция  не  противоречит  напрямую  действующему   российскому
законодательству,  но  в  то  же  время предусматривает дополнительные
затраты на создание  еще  одного  федерального  органа  исполнительной
власти  и  его территориальных органов,  а также исключает возможность
участия самих субъектов РФ и муниципальных образований, на территориях
которых   создаются   ОЭЗ,  в  системе  управления.  В  то  же  время,
федеральные органы исполнительной  власти  по  соглашению  с  органами
исполнительной  власти  субъектов  Российской  Федерации  также  могут
передавать им  осуществление  части  своих  полномочий,  если  это  не
противоречит  Конституции  Российской  Федерации и федеральным законам
(пункт 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации).
     Поэтому полагаем  необходимым  дополнительно  обосновать,  почему
именно  федеральный  орган  исполнительной  власти   сможет   наиболее
эффективно осуществлять управление создаваемыми ОЭЗ.  При этом мировой
опыт существования ОЭЗ подтверждает,  что эффективно управлять особыми
экономическими зонами могут органы власти разных уровней.
     6. Предусмотренная проектом процедура взаимодействия  государства
и возможных резидентов не основана на паритетных началах.
     Соглашение о ведении  промышленно-производственной  деятельности,
по  сути,  является  формой  закрепления договорных обязательств между
государством и резидентом.  Поэтому представляется не понятным, почему
экспертиза  проектно-сметной  документации  проводится  уполномоченным
органом исполнительной власти.  По сути получается,  что  оценку  дает
сторона  соглашения - государство.  Представляется необходимым,  чтобы
осуществлялась  независимая  экспертиза,   что   позволит   обеспечить
интересы  государства,  но  в  то  же  время  и  оградит потенциальных
резидентов от возможного произвола чиновников.
     То же  самое  наблюдается  и  в  отношении расходов на проведение
экспертизы и согласования  проектно-сметной  документации,  которые  в
полном  объеме  возлагаются на резидента.  Создается впечатление,  что
исключительно резиденты заинтересованы в существовании ОЭЗ  в  отличие
от государства. Если же заинтересованность государства имеет место, то
исходя из паритетности договорных отношений, расходы вполне могут быть
равными у обеих сторон.
     7. Требуют   доработки   положения,   предоставляющие    гарантии
резидентам, в части досрочного прекращения существования ОЭЗ.
     Исходя из  смысла   проекта   денежные   средства,   вкладываемые
резидентами  в  капитальные вложения,  являются инвестициями.  Поэтому
проект   предусматривает   гарантии   резиденту   в   отношении    его
предпринимательской  деятельности  в рамках существования ОЭЗ (глава 9
проекта).  Но  эти  гарантии   касаются   неблагоприятного   изменения
законодательства РФ о налогах и сборах.
     В то же  время  пунктом  6  статьи  6  предусмотрена  возможность
прекращения существования ОЭЗ в случае "обеспечения обороноспособности
и  безопасности   государства".   При   этом   указанный   термин   не
раскрывается.   Представляется,  что  с  точки  зрения  предоставления
гарантий резиденту необходимо в тексте проекта указать,  что подпадает
под   случаи,  при  которых  существование  ОЭЗ  может  быть  досрочно
прекращено  "для   обеспечения   обороноспособности   и   безопасности
государства".
     8. Отсутствие дифференциации налоговых льгот.
     Главой 8 проекта федерального закона предусматривается таможенный
режим,  при котором иностранные товары размещаются  и  используются  в
пределах  территории  особой  экономической зоны без уплаты таможенных
пошлин и налога на добавленную стоимость.  При  этом  в  пояснительной
записке к проекту федерального закона предусматриваются дополнительные
жестко  установленные  особенности  налогообложения  резидентов   ОЭЗ,
закрепляемые в Налоговом кодексе РФ.  По нашему мнению,  целесообразно
предусмотреть  в  проекте  закона  дифференциацию  налоговых  льгот  в
зависимости от специфических особенностей конкретной ОЭЗ.
     В целом считаем,  что практическая реализация положений проекта в
случае его принятия будет крайне затруднена.
     Принимая во   внимание   изложенное,   Законодательное   Собрание
Красноярского  края  предлагает отклонить проект федерального закона N
167003-4 "Об особых экономических  зонах  в  Российской  Федерации"  и
направить его на доработку.