Постановление Областной Думы Тюменской области от 16.06.1994 № 29

 



                     ТЮМЕНСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

                           ПОСТАНОВЛЕНИЕ


    16.06.1994                                                N 29
                             г.Тюмень


    О проекте Закона Российской Федерации
    "Об  автономном  округе, входящем в
    административно-территориальные
    границы края (области)"


    Рассмотрев  проект  Закона РФ "Об автономном округе, входящем в
административно-территориальные     границы     края    (области)",
поступивший из Государственной Думы РФ, а также заслушав информацию
заместителя  главы администрации области Конева Ю.М. и председателя
постоянной   комиссии   по  вопросам  законодательной  деятельности
областной   Думы   Каюмова   А.Х.,   областная   Дума  ПОСТАНОВИЛА:
    1. Отклонить проект Закона РФ "Об автономном округе, входящем в
административно-территориальные     границы     края    (области)",
представленный  Государственной  Думой РФ (заключение прилагается),
поскольку  его содержание не отвечает решению проблем, существующих
между  краями  (областями)  и  входящими  в  их  состав автономными
округами.
    2.  Направить  заключение  по  проекту  федерального Закона "Об
автономном   округе,   входящем  в  административно-территориальные
границы  края  (области)",  в  адрес  Государственной Думы и Совета
Федерации.
    3.  Поручить  председателю  Тюменской  области Думы Барышникову
Н.П. представлять областную Думу при доработке и обсуждении проекта
Закона  РФ  "Об  отношениях  края  (области)  и автономного округа,
находящегося  на их территории" в Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации.


    Председатель
    областной Думы                                  Н.П. Барышников
    _______________



    Приложение
    к постановлению областной Думы
    от 16.06.94 N 29


    Представленный  проект  Закона  совершенно  не  отвечает  целям
разработки  подобного  рода  нормативного  акта,  которые диктуются
реалиями         сложившейся        правовой,        экономической,
социально-политической  ситуации  на  территории краев, областей, в
состав которых входят автономные округа.
    Проект  не решает задачи, обозначенные в названии, поскольку не
регулирует  всего  спектра  отношений краев (областей) и входящих в
них  округов. И по названию, и по целям законодательства (ст. 1), и
по  кругу  охваченных  вопросов  -  это  достаточно узкий документ.
    Иными  словами,  не  представляется  пригодной  сама  концепция
проекта,  поскольку  проблема  отношений,  действительно  требующая
урегулирования,  проектом  не снимается. В случае принятия Закона в
таком   виде   неизбежно   встает   вопрос   о  необходимости  иных
(специальных либо адресных) законов, дополняющих его. Отсюда вопрос
о целесообразности такого закона.
    Разработка  такого  Закона  будет  иметь  смысл,  если он будет
преследовать   целью   формирование  в  интересах  всего  населения
области,  края  прочной  и  непротиворечивой  законодательной базы,
регламентирующей  основной  пласт  взаимоотношений края (области) и
автономного  округа,  в  особенности те из них, которые относятся к
числу  спорных  или  даже  остро  конфликтных  и которые достаточно
сложно   или  невозможно  урегулировать  в  договорном  порядке.  К
сожалению,   представленный  проект  очень  далек  от  такой  цели.
    Прежде   всего   вызывает  возражение  само  название  проекта.
Конституция  РФ  говорит не об округах, входящих в границы (только)
области  или  края, а об округах, входящих в состав края (области).
Это  гораздо  шире,  и  уже само по себе предопределяет иной, более
широкий    и    основательный   подход   к   решению   проблем   их
взаимоотношений.
    И   в   целом   такая   интерпретация   (подход   -   "округ  в
административных  границах  края,  области") - сохраняется (ст. 1).
Представляется,  что  наоборот,  подобный  закон должен исходить из
факта  целостности  краев,  областей,  закрепленной  в Конституции.
    Достаточно   узкой   и   частной   является   цель   проекта  -
"установление   основ   отношений  для  реализации  конституционных
полномочий".  Вряд  ли  целесообразно  только  для  этого принимать
закон.  Важно, чтобы он был направлен на сохранение территориальной
целостности краев, областей и входящих в них округов, на сохранение
единого    экономического,    социально-культурного   и   правового
пространства   в   интересах   всего   населения   края,   области.
    Не  понятно,  почему и зачем проект ограничивает сферы действия
закона  (ст.  2).  Во-первых,  почему  только  данные сферы? Вполне
возможны  и  реально  существуют  иные  сферы отношений. Во-вторых,
несмотря на то, что проект достаточно пространный и объемный, в нем
не  прописан,  либо  прописан не в полной мере детально и конкретно
ряд  вопросов:  о территории края (области) и автономного округа, о
порядке  выхода округа из состава края (области), о взаимоотношении
с  федеральными  органами  и  органами  местного  самоуправления, о
разграничении    компетенции,   о   разграничении   государственной
собственности,  о  разграничении  полномочий  по недропользованию и
использованию природных ресурсов.
    Представляется,    что   закон   должен   раскрыть   содержание
конституционной дефиниции "автономный округ, входящий в состав края
или  области".  Для этого необходимо определить понятия "территория
области",  "территория  автономного округа" и их соотношение друг с
другом.   Следует   законодательно   определиться  с  особенностями
формирования    и    полномочиями    органов   представительной   и
исполнительной власти области и края, имея в виду, что они получают
полномочия  от  всего  населения  области, края, включая автономный
округ.  В  законе  важно  определить  сферы  совместных  полномочий
области,  края  и  автономного  округа  и  механизм  их реализации,
попытаться  найти  развязки  сложных  проблем  природопользования и
недропользования,  включая распределение платежей между бюджетами в
интересах всего населения области, края и т.д.
    Не  понятны  смысл и назначение главы 2 "Конституционные основы
отношений...".  Во-первых, это предмет Конституции, либо излагаются
неконституционные  положения,  либо  фиксируются  изменяющие  смысл
Конституции формулировки.
    Вызывает  сомнения принципы отношений краев, областей и округов
(ст.   4).  Например,  "целостности  РФ  (?),  "учета  особенностей
правового  регулирования  в  автономных  округах"  (каких? в чем?).
    Многие  статьи  сформулированы  так,  как  если  бы  речь шла о
законопроекте  о  самостоятельности  и независимости округа, а не о
его взаимоотношениях с краем, областью.
    В  главе  3  из  всего спектра экономических отношений области,
края и автономного округа в проекте упомянуты лишь два: возможность
принятия  совместных  программ  и  проектов,  а  также  образования
совместной  (может быть, общей долевой?) собственности. В остальном
же     проект    либо    воспроизводит    положения    действующего
законодательства,  либо  содержит прямые ссылки на него, не отражая
тем самым имеющуюся специфику отношений области, края и автономного
округа,  которые  длительное  время представляли собой, да и сейчас
фактически     представляют    единый    экономический    комплекс.
    Глава  4  почему-то  посвящена  договорным  отношениям  органов
государственной  власти  округов  и  краев,  областей. С этой точки
зрения  предмет  главы  представляется предметно суженным. С другой
стороны,  фактически он оказался более широким, размытым, поскольку
охватывает  отношения  и  с  федеральными  органами,  и  с органами
местного самоуправления.
    Проект   закона   мало   нормативен,   изобилует   пространными
декларациями и даже общими рассуждениями, более уместными в тезисах
выступлений  на  семинарах,  конференциях  и т.д. (ст. 12, 13, 17 и
др.).
    Ряд     положений     проекта     противоречит     действующему
законодательству  и нарушает конституционные правомочия Федерации и
субъектов  Федерации:  право  законодательной  инициативы  (ст.  12
проекта),   право   создания  территориальных  федеральных  органов
государственной власти (ст. 15 проекта).
    Вывод:  представленный  проект  направлен не на урегулирование,
гармонизирование  отношений  области,  края  и автономного округа в
интересах  всего  населения области, края, а на дальнейшее правовое
обеспечение   полной  самостоятельности  автономных  округов  и,  в
конечном  счете,  законодательно  оформленное  разделение областей,
краев и входящих в их состав автономных округов.
    В  целом проект требует пересмотрения с точки зрения концепции,
подходов,  структуры, содержания, а также тщательного юридического,
стилистического и грамматического редактирования.
    Полагаем  целесообразным  вернуться  к  первоначальному проекту
Закона  "Об  отношениях  краев,  областей  и  входящих  в их состав
автономных  округов",  разработанному  Миннацем  РФ  на  совместном
заседании  руководителей  законодательной  и  исполнительной власти
краев, областей и входящих в их состав округов.


    Председатель Тюменской                      Глава администрации
    областной Думы                              Тюменской области
    Н.П. Барышников                             Л.Ю. Рокецкий