Постановление Областной Думы Тюменской области от 06.07.1994 № 43

 



                     ТЮМЕНСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

                           ПОСТАНОВЛЕНИЕ


    06.07.1994                                                 N 43
                             г.Тюмень


    О концепции Кодекса Тюменской области
    об административных проступках


    1.  Принять  предложенную  концепцию  за  основу для разработки
проекта  Кодекса  Тюменской  области об административных проступках
(Особенная часть) (прилагается).
    2.  Постоянной    комиссии    областной   Думы    по   вопросам
законодательной       деятельности       (Каюмов       А.Х.)      и
государственно-правовому  отделу  областной  Думы  (Серков  В.А.) с
учетом высказанных по концепции замечаний и предложений разработать
и  внести  на  очередное  заседание  областной  Думы проект Кодекса
Тюменской области об административных проступках (Особенная часть).
    3.  Рекомендовать   рассмотреть  концепцию   Кодекса  Тюменской
области  об  административных  проступках (Особенная часть) органам
государственной    власти   Ханты-Мансийского   и   Ямало-Ненецкого
автономных  округов  для  внесения  в  срок до 15.08.94 замечаний и
предложений  с целью последующего распространения Кодекса Тюменской
области  об  административных проступках на всю территорию, включая
автономные округа.
    4.  Контроль  за выполнением настоящего постановления возложить
на председателя областной Думы Барышникова Н.П.


    Председатель областной Думы                     Н.П. Барышников
    ________________



    Приложение
    к постановлению областной Думы
    от 06.07.94 N 43


                         ПРОЕКТ-КОНЦЕПЦИЯ
           КОДЕКСА ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
                            ПРОСТУПКАХ

                          ТЮМЕНЬ - 1994г.

    Концепция   Особенной   части   Кодекса  Тюменской  области  об
административных   проступках   основывается  на  идеях  построения
гражданского общества в нашей стране, права частной собственности и
развития рыночных отношений, требующих цивилизованного юридического
оформления.     При    этом    учтены    приоритеты    и    пределы
административно-правового       регулирования,       обеспечивающие
преемственность  административного  законодательства о проступках и
теории  административного  права.  Эти идеи предопределили логику и
характер предлагаемых преобразований системы и структуры отраслевых
административно-деликатных норм.
    Основной      недостаток     действующего     административного
законодательства   о   проступках   -  его  несовременность,  явное
несоответствие   глубинным   процессам,   происходящим   в  стране,
связанными     с     экономическими    и    социально-политическими
преобразованиями,  отсутствием  ориентации  на перспективы развития
гражданского   общества.  Нарождающимся  в  России  новым  рыночным
отношениям     нужны     новые,     в    основном    имущественные,
восстановительные,   а   не   карательные  административно-правовые
санкции.   Возникла   настоятельная   необходимость   в  пересмотре
концепции  Кодекса,  уменьшении  числа  запретов, ориентации его на
возможность    разрешения   правового   спора   путем   усмотрения,
дозволений.
    Основные     черты,     характеризующие    концепцию    проекта
административного Закона о проступках сводятся к следующему.
    Во-первых,      данный      Закон      является     комплексным
административно-правовым    актом.    Предметом    его    правового
регулирования     служат    общественные    отношения    в    сфере
государственного         управления,         направленные        на
административно-правовую  охрану  исполнительной  власти в целом. В
силу  этого  предлагаемый  проект  качественно  отличается  от ныне
действующего Кодекса, объединившего в себе более 500 правовых актов
преимущественно   ведомственного,   отраслевого   и  межотраслевого
характера.
    Во-вторых,    генеральной    линией    предлагаемого    Закона,
пронизывающей   все  его  положения,  является  идея  необходимости
научно-обоснованного   сочетания  интересов  личности,  общества  и
государства.
    В-третьих,   подобное   сочетание  интересов  обеспечивается  в
проекте  наличием,  специфического метода административно-правового
регулирования, объединяющего многовариантную систему воздействия на
физических  и  юридических  лиц  (наличием не только запретов, но и
дозволений,  возможности  выбрать  вариант  должного  поведения)  и
мерами   административно-правового   воздействия   за   совершенные
виновные  деяния, санкции которых дифференцированы в зависимости от
их  общественной  вредности,  личности правонарушителя, характера и
размера причиненного ущерба.
    В-четвертых,   нормы   Закона   отражают   механизм  исполнения
административно-правовых  предписаний. Данный механизм предполагает
систему  экономически  стимулирующих,  профилактических  мер  и мер
административно-правового    воздействия    на    правонарушителей.
Сочетание   таких   мер  позволит  в  комплексе  реально  учитывать
экономические   интересы   субъектов,   основанные  на  формируемых
рыночных отношениях со строгой административной ответственностью за
допущенные нарушения правовых предписаний.
    В-пятых,   одним   из  центральных  положений  закона  является
научно-практическое   обоснование   классификации  административных
проступков  по  признакам  их  состава,  что  позволяет  уточнить и
упорядочить их последующую квалификацию в законе.
    В-шестых,  настоящий  Закон  является основным базовым правовым
актом в системе административно-деликатных актов. Это означает, что
все    положения   относительно   административно-правовой   охраны
общественных  отношений  в сфере исполнительной власти государства,
содержащиеся  в  других  отраслевых  нормативных  актах уголовного,
гражданского,     экологического,     хозяйственного     и     т.п.
законодательства  должны  соответствовать данному административному
закону о проступках. Любые противоречия в этой части, встречающиеся
в  действующем  отраслевом  законодательстве,  являются  нарушением
данного головного закона и нуждаются в безотлагательном устранении.
    Структурная  часть  Закона  о  проступках закрепляет приоритеты
ценностей  и интересов, подлежащих административно-правовой охране.
Прежде  всего  это  здоровье человека, его права и свободы, а затем
уже   -   экология,   нравственность   и  культура,  собственность,
хозяйство,   правосудие,   общественный   порядок  и  безопасность,
установленный порядок управления.
    В  отличие от действующего административного законодательства о
проступках  главы  и  статьи Особенной части будут сгруппированы по
единому   объектовому   критерию.   Проведенные  теоретико-правовые
исследования    данной   проблемы   показали,   что   использование
законодателем при конструировании норм Особенной части действующего
Кодекса   двойного  критерия  (и  объектового,  и  отраслевого)  не
оправдано  ни с теоретических, ни с практических позиций, поскольку
не       позволяет       большое       количество       разнородных
административно-деликатных норм привести в заданную систему
    По  структуре Особенная часть Кодекса должна состоять из десяти
самостоятельных глав.
    Глава  1.  "Проступки  против  здоровья  человека"  включает 12
статей.  Место  данной главы и ее название, имеющейся в действующем
Кодексе,  в  целом  сохранено.  Тем  самым  признано,  что интересы
конкретного  человека  в  системе  приоритетов ценностей стоят выше
государственных  и общественных интересов и полностью соответствует
требованиям  Конституции  РФ.  В  этом,  в  частности,  проявляется
гуманистическая   сущность   настоящего  проекта.  В  то  же  время
содержательная  часть  данной  главы  будет уточнена и расширена за
счет  включения  в нее новых норм: "незаконное врачевание" (ст. 2),
"незаконное   обращение   с   радиоактивными,   сильнодействующими,
ядовитыми и наркотическими веществами" (ст. 8), и др.
    Глава  2.  "Проступки  против  прав  и свобод граждан" является
новой для административного законодательства России. Ее включение в
проект  Кодекса  обусловлено  необходимостью  укрепления  механизма
административно-правовой   защиты   субъективных   прав,  свобод  и
интересов  граждан.  Правовой  основой  данной  главы  станут нормы
Основного   Закона  РФ  и  формируемого  текущего  конституционного
законодательства.   Включение   механизма  административно-правовой
защиты  в  систему  правовых гарантий усиливает защищенность прав и
законных  интересов человека и гражданина от мощи государства и его
бюрократического аппарата.
    Глава  3.  "Проступки  против  экологии" является также новой в
практике  административного  законодательства  РФ.  Ее  появление в
проекте  Кодекса  вызвано  особой  необходимостью  защиты  обитания
человека.  В данной главе должен быть сформулирован целый ряд новых
норм  об  ответственности  как физических, так и юридических лиц за
проступки  человека как объекта живой природы, вытекающие из Закона
РФ  "Об  охране  окружающей  природной среды". В отличие от главы 7
действующего   Кодекса,   содержащей   нормы,  основанные  лишь  на
отраслевом   природоохранительном   законодательстве  (по  принципу
охраны   отдельных  природных  объектов),  в  предлагаемом  проекте
формулировка  административно-правовых  норм  будет содержать новые
экологические  требования  к работе источников вредного воздействия
на  окружающую  природную среду, функционирующих на всей территории
хозяйственного  пространства.  При  этом особое внимание необходимо
уделить   охране   здоровья  человека,  защите  его  экологического
благополучия.  Поэтому  не  случайно  в  ряде  норм  человек  будет
рассматриваться  и  как  субъект  воздействия  на окружающую среду,
несущий   административную  ответственность  за  вред,  причиненный
природной  среде,  и  как  объект такого воздействия, имеющий право
требовать  ограничения  или  прекращения  вредного  воздействия  на
окружающую  среду его обитания и возмещения соответствующих потерь,
нанесенных   его   здоровью  либо  причиненного  реального  ущерба.
    Глава  4. "Проступки против нравственности и культуры" образует
новую  отдельную  главу  в  проекте по причине острой необходимости
правовой  защиты нравственной и культурной среды обитания человека,
составляющих  основу  формирования гражданского общества. Включение
механизма  административно-правовой защиты нравственности, культуры
способствует    цивилизованному   развитию   личности,   сохранение
самобытности  всех народов России, созданию и сохранению культурных
ценностей.  По этой причине в проект Кодекса впервые будут включены
нормы   об  административной  ответственности  за  "распространение
порнографии",  "сутенерство",  "пропаганду  насилия  и жестокости",
"разжигание  национальной  розни",  "надругательство  над могилой".
    Глава  5.  "Проступки  против  собственности" является наиболее
значимой  и  принципиальной  в  предполагаемом проекте. Особенность
данной  главы  состоит  в том, что в ней должна содержаться большая
группа   новых   административно-правовых   норм,   унифицировавших
ответственность   за   различные   посягательства   на   все   виды
собственности,   вытекающие   из  Закона  РФ  "О  собственности"  и
Конституции   России.   Поэтому   в  данной  главе  в  равной  мере
административными  проступками  признаются деяния, направленные как
против   индивидуальной  собственности  (личной,  частной),  так  и
собственности коллективно (государственной, общественной, долевой).
    Глава  6.  "Хозяйственные  проступки"  являются также новой для
действующего    административного   законодательства.   Впервые   в
предлагаемой  главе  должны  аккумулироваться  более  разнообразные
формы  административно-правовой  защиты  хозяйственных отношений. В
действующем   Кодексе  их  регламентация  необоснованно  раздута  и
рассредоточена по различным главам исходя из неоправдавшего себя на
практике отраслевого подхода к их группировке. Это обусловлено тем,
что с принятием в декабре 1990 года Закона РСФСР "О собственности в
РСФСР", определившего экономический механизм перехода к рынку, идея
кодификации  административного законодательства с ее ориентацией на
социалистическую  систему  хозяйствования  и жестокое ведомственное
правовое регулирование исчерпала самое себя. В современных условиях
формирования  новых  рыночных  отношений  возникла  необходимость в
комплексном    экономическом   и   правовом   регулировании   всего
хозяйственного     механизма    с    опорой    на    экономические,
восстановительные,   а   не   карательные   санкции.   Выход  здесь
просматривается в усилении экономических стимулов и интересов, а не
только    и    не    столько    в    совершенствовании    механизма
административно-правовой ответственности за хозяйственные проступки
(хотя это тоже очень важно и необходимо).
    Глава  7.  "Проступки против правосудия" являются принципиально
новыми   для   административного  законодательства  РФ.  Построение
демократического  правового  государства в России все настоятельнее
требуют  восстановления  судебного  способа  защиты прав и законных
интересов граждан. Первым реальным шагом в этом направлении явилось
принятие  законодательных  актов  о  судебном  порядке  защиты прав
граждан  от  неправомерных  действий  и  решений  должностных  лиц,
введение  с  1991 года судей по административному и исполнительному
производству  в  системе  народных  судов,  а  также  Законов  РФ о
Конституционном и Арбитражном судах. Принятие данных правовых актов
свидетельствует  о  реализации  конституционных норм РФ, положивших
начало   ликвидации   беспомощности   граждан   перед   всевластием
чиновников и официальной администрации
    Выдвижение  судебной  работы  в  качестве приоритетного способа
защиты   субъективных   прав   граждан,  в  свою  очередь,  требует
обеспечения  надежной  правовой  защиты  судей, прокуроров и других
работников  правоохранительных  органов.  Поэтому  в  данной  главе
впервые    будут    предусмотрены    более    разнообразные   формы
административно-правовой защиты работников правосудия. В частности,
предусмотрена  ответственность  за  вмешательство  в рассмотрение и
разрешение    дел   о   проступках,   воспрепятствование   законной
деятельности  прокурора,  оскорбление  участников административного
процесса, заведомо ложный донос и заведомо ложные показания
    Глава  8.  "Проступки  против  общественного  порядка". В целом
название  данной  главы  в  проекте  предполагается  сохранить,  но
значительно  уточнить  содержание  составляющих ее норм. Сейчас она
содержит большую группу уточненных административно-правовых норм об
ответственности   за   посягательство  собственно  на  общественный
порядок,  то  есть  такой  порядок отношений в общественных местах,
который  основан  как  на соблюдении норм права, так и норм морали,
нравственности.  В  соответствии с предписаниями данных норм каждый
гражданин,  находясь  в  общественном  месте,  обязан  уважать и не
нарушать  права  других  лиц,  так  же  как  и  интересы общества и
государства.
    Глава   9.   "Проступки  против  общественной  безопасности"  в
предполагаемом  проекте  Кодекса  будут  выделены в самостоятельную
главу.  Это  обусловлено тем, что отношения, складывающиеся в сфере
общественной  безопасности,  существенно  отличаются от отношений в
области  общественного порядка и установленного порядка управления,
поскольку   характеризуются   специфическим  источником  опасности,
требующим самостоятельного способа административно-правовой охраны.
    В   данную   главу   войдут   проступки   против   общественной
безопасности,  связанные  с  деятельностью  людей  по  эксплуатации
транспорта, промышленного оборудования, безопасности государства, а
также  по  использованию  предметов, веществ, представляющих угрозу
жизни и здоровья людей.
    В   действующем   Кодексе   нормы,   направленные   на   охрану
общественных   отношений  в  сфере  общественной  безопасности,  не
охватываются  единым  объектом,  разрознены  терминологически  и не
учитывают  того  факта, что в их охране принимают участие различные
государственные  органы  и  должностные  лица. Чем, например, можно
объяснить  такой  факт,  когда нормы, имеющие единый родовой объект
административно-правовой    охраны   -   "пожарную   безопасность",
расположены  в  разных  главах.  Так, норма, направленная на охрану
пожарной  безопасности  на объектах транспорта (ст. 113) помещена в
главу  10 "Административные правонарушения на транспорте, в области
дорожного  хозяйства  и  связи",  а норма по обеспечению выполнения
правил   пожарной  безопасности  на  предприятиях,  в  учреждениях,
организациях...   (ст.   169)   -   в  главу  14  "Административные
правонарушения,  посягающие  на  установленный порядок управления".
Разрыв  единого  родового  объекта  административно-правовой охраны
наблюдается   при   сравнительно-правовом   и  формально-логическом
анализе  текста  норм  действующего Кодекса и в области обеспечения
безопасности  движения  автомобильного,  железнодорожного, водного,
воздушного  транспорта  (глава 10), и в сфере норм, направленных на
обеспечение  безопасности  функционирования объектов разрешительной
системы  (ст.ст.  171-175 главы 14), а также обеспечения соблюдения
некоторых  правил  пользования  объектами  транспорта  (глава  10).
    Глава    10.    "Проступки   против   порядка   управления"   в
предполагаемом  проекте будет сохранена по названию, но значительно
уточнена по содержанию и является заключительной в тексте Особенной
части.
    При    группировке   проступков   против   порядка   управления
предлагается  исходить  из  узкого  (буквального) понимания данного
объекта  административно-правовой  охраны,  в  отличие  от широкого
толкования, содержащегося в главе 14 действующего административного
закона.  При  существующем в теории административного права широком
подходе  к  толкованию  порядка  управления  на  практике к нормам,
подлежащим  кодификации,  могут  быть  отнесены  более  90 составов
проступков,   помещенных   в  действующий  Кодекс,  что  составляет
практически  половину  объема  его  Особенной части. Соответственно
доля    данных   проступков   в   общем   объеме   административных
правонарушений    возрастает    на   целый   порядок,   а   уровень
правонарушений  против  установленного  порядка  управления  -  как
минимум  в  8-9  раз. Однако, по официальным данным Госкомстата РФ,
доля  административных  проступков  против  порядка  управления, от
общего   количества   зарегистрированных   проступков,  взятые  для
сравнения  за  последние два года составила: 1992 год - 5,01%, 1993
год  - 4,3%. В перерасчете на десять тысяч населения уровень данных
проступков  составил  соответственно:  в 1992 году - 89,5, а в 1993
году  -  81,8.  Фактически  доля административных проступков против
установленного  порядка  управления  в  РФ  составила в 1992 году -
39,8%,   а   в   1993  году  -  36,6%  от  общего  количества  всех
зарегистрированных  административных  правонарушений  за  эти годы.
Уровень  же  данных  проступков  за  сравниваемые два года составил
соответственно 713,3 894,6, что превышает официально статистические
данные  более  чем  в  восемь  раз. Поэтому действующая официальная
методика расчета и учета административных проступков, действующая в
России,  не  отражает реальной ситуации в соблюдении правопорядка в
сфере  установленного  порядка  управления  и требует более точного
научно-теоретического и фактического обоснования.
    Отличительной  чертой расположения статей предлагаемого проекта
Кодекса  будет являться то, что оно осуществляется в зависимости от
общественной   вредности   каждого   из   деяний,  административная
ответственность  за  которые  установлена в рамках каждой отдельной
главы.  Так,  каждая новая глава начинается с норм, устанавливающих
более  суровые санкции за проступки, общественная вредность которых
выше,     чем     следующих     за     ними    норм.    Последующие
административно-правовые  нормы  должны  содержать соответственно и
меньшую   санкцию   за  ее  нарушение.  В  обратном  порядке  будут
расположены санкции статей, установленные за каждый из помещенных в
главе  проступок.  Так, административное наказание, предусмотренное
частью  первой  какой-либо  статьи,  меньше, чем наказание, которое
может  быть назначено за совершение деяния, предусмотренного частью
второй, третьей и т.д. этой же статьи. В действующем Кодексе данный
принцип   вообще   не   применяется,   что   вызывает  существенные
затруднения в квалификации административных проступков.
    В  отличие от действующего законодательства об административных
проступках  в предполагаемом проекте Кодекса большое внимание будет
уделено    вопросам    классификации    административных   деликтов
(проступков).  Теория  административного  права  пока не выработала
четкой  и  стройной  системы классификации проступков. Нет и научно
обоснованных   критериев   такой   классификации.  В  то  же  время
административные проступки весьма разнообразны и многочисленны, что
их  дальнейшее  исследование и изучение без четкой классификации не
эффективно.  В  связи  с  этим в проекте административные проступки
будут  классифицированы  по  признакам их состава: родовому объекту
административно-правовой   охраны,   объективной   стороне,   видам
субъектов посягательства и субъективной стороне.
    Предложенная   классификация   административных  проступков  на
законотворческом  уровне  и, соответственно, отнесение тех или иных
деяний  к  различным  классификационным  группам  будет произведено
во-первых,    на    основе    действующего    законодательства   об
административной ответственности за проступки, во-вторых, на основе
экспертных  оценок  работников органов административной юрисдикции,
народных   судей,   в-третьих,   на   основе   изучения  и  анализа
правоприменительной   практики  органов  внутренних  дел  и  других
административно-юрисдикционных  органов  по назначению и исполнению
административного наказания за проступки.
    При  определении  санкций конкретных статей необходимо исходить
из  следующего  правила:  за  умышленные административные проступки
наказание  должно быть установлено в полном объеме, предусмотренном
Кодексе.   При  этом  размер  штрафа  устанавливается  в  следующих
пределах  -  на  граждан  от  однократного  до  стократного размера
минимальной  месячной  оплаты  труда,  установленной  в  РФ;  -  на
должностных  лиц  -  от  трехкратного  до  трехсоткратного  размера
минимальной оплаты труда и на юридических лиц - от ста тысяч до ста
миллионов   рублей.   Целесообразным,   а  в  современных  условиях
формирования   рыночных   отношений   и  оправданно,  возобновление
практики  наложения  административных  штрафов  на юридических лиц,
существовавшей в административном законодательстве РФ до 1961 года.
Цель  предлагаемой новеллы - включить экономический механизм защиты
общественных    отношений    в    сфере   управления,   материально
заинтересовать  юридических  и  физических  лиц  в  соблюдении норм
административно-деликатного    права,    сделать    законопослушную
деятельность  составной частью хозяйственного процесса, непременным
атрибутом  прибыльности  и  рентабельности хозяйствующих субъектов.
Одновременно   со  штрафными  санкциями  предлагается  использовать
восстановительные    -    возмещение   причиненного   ущерба   либо
восстановление  нарушенного  права.  При  этом суммы взыскиваемых с
виновных  административных штрафов перечислять на специальные счета
местного бюджета.
    За   неосторожные   проступки  в  проекте  будет  предусмотрено
наложение  административного  взыскания  в  виде предупреждения или
штрафа   с   обязательным   возмещением  причиненного  ущерба  либо
восстановлением  нарушенного  права.  При  этом  размер  штрафа  на
граждан  может  быть  установлен  в  пределах  от  однократного  до
пятидесятикратного размера минимальной оплаты труда, на должностных
лиц  - от двукратного до семидесятипятикратного размера минимальной
оплаты  труда,  на  юридических  лиц  - от пятидесяти тысяч до пяти
миллионов  рублей.  Наложение штрафа во всех случаях не освобождает
физических   и   юридических  лиц  от  обязанностей  по  возмещению
причиненного ущерба.
    За  составы правонарушений, имеющих административную преюдицию,
административное  взыскание  может быть наложено в тех же пределах,
что и за умышленные проступки.
    В  целях усиления административной ответственности за отдельные
виды  проступков  административное  взыскание может быть усилено за
счет  включения  в санкцию административно-правовой нормы одного из
видов  дополнительных взысканий, которые будут предложены в проекте
Кодекса.