Решение Уставного Суда Свердловской области от 28.12.2001 № б\н

 

                Уставной Суд Свердловской области

                           Р Е Ш Е Н И Е

                    Именем Свердловской области
    
    Постановление Уставного Суда Свердловской области по делу о
   соответствии Уставу Свердловской области отдельных положений
решения Екатеринбургской городской Думы от 16 мая 2000 года № 88/9
"Об образовании городского целевого муниципального фонда в составе
     бюджета муниципального образования "город Екатеринбург" и
 утверждении положения "О городском целевом муниципальном фонде в
  составе бюджета муниципального образования "город Екатеринбург"


     Город Екатеринбург                       28 декабря 2001 года

     Уставный     Суд     Свердловской     области     в    составе
председательствующего  заместителя председателя Уставного Суда Н.А.
Жилина, судей А.В. Гусева, Н.Д. Мершиной, Д.Н. Разина,
     с участием:
     - заявителей Кашкина К.Г. и Селиверстова В.А.
     - представителя заявителей адвоката Илларионо - вой Н.Ю.,
     -  представителя  Екатеринбургской  городской Думы как органа,
принявшего оспариваемый акт, адвоката Сюкасевой С.П.,
     рассмотрел  в  открытом судебном заседании дело о соответствии
Уставу    Свердловской    области   отдельных   положений   решения
Екатеринбургской  городской  Думы  №  88/9  от 16 мая 2000 года "Об
образовании  городского  целевого  муниципального  фонда  в составе
бюджета   муниципального   образования   "город   Екатеринбург"   и
утверждении  положения  "О  городском целевом муниципальном фонде в
составе  бюджета муниципального образования "город Екатеринбург" (в
редакции  решений  Екатеринбургской  городской  Думы от 12 сентября
2000  года  №  93/2 и от 23.10.2001 года № 8/1). Заслушав сообщение
судьи-докладчика    Жилина    Н.А.,    объяснения   сторон   и   их
представителей,  изучив  материалы  дела, Уставный Суд Свердловской
области
                             УСТАНОВИЛ
     1.   Союз   строителей   Свердловской   области,   Общество  с
ограниченной      ответственностью     "Управление     капитального
строительства  крупнопанельного  домостроения", граждане К.Г.Кашкин
и   В.А.Селиверстов   обратились   в  Уставный  Суд  с  запросом  о
соответствии  Уставу  Свердловской области решения Екатеринбургской
городской  Думы  №  88/9  от  16  мая  2000  года  "Об  образовании
городского   целевого   муниципального   фонда  в  составе  бюджета
муниципального   образования  "город  Екатеринбург"  и  утверждении
положения  "О  городском  целевом  муниципальном  фонде  в  составе
бюджета   муниципального   образования   "город   Екатеринбург"  (в
редакции  решения  Екатеринбургской  городской  Думы от 12 сентября
2000  года  № 93/2). Поскольку обращения заявителей касаются одного
предмета  Уставный Суд на основании статьи 48 Областного закона "Об
Уставном   Суде  Свердловской  области"  соединил  дела  по  данным
обращениям в одном производстве.
     Решением  Екатеринбургской  городской  Думы от 23 октября 2001
года  №  8/1  в  ряд  пунктов обжалуемого нормативного акта внесены
изменения, а некоторые из них отменены.
     До   начала   рассмотрения   дела   Общество   с  ограниченной
ответственностью     "Управление     капитального     строительства
крупнопанельного  домостроения"  отозвало  свое  обращение,  что  в
соответствии  со статьей 67 (часть 1, пункт 4) является безусловным
основанием  к  прекращению  производства  по  делу  в этой части. В
своих   обращениях   в  Уставный  Суд  заявители  просили  признать
оспариваемые  нормативные акты - решение Екатеринбургской городской
Думы  и  утвержденные  этим  решением  семь  приложений  к нему, не
соответствующими  Уставу  Свердловской  области в целом. В судебном
заседании   представитель  заявителей  уточнила  требования  и,  не
оспаривая  права  муниципального  образования  создавать  бюджетный
фонд   и   регулировать  его  использование,  просила  признать  не
соответствующими   Уставу  Свердловской  области  только  те  нормы
Положения   о  городском  целевом  муниципальном  фонде  в  составе
бюджета  муниципального  образования  "город Екатеринбург" (далее -
Приложение 1);  Положения  о порядке формирования и использования
средств   городского  фонда,  направляемых  на  улучшение  жилищных
условий  социально  незащищенных  категорий  граждан и отселение из
ветхого  жилищного  фонда  (далее  -  Приложение  3),  Положения  о
порядке  формирования  и  использования  средств  городского фонда,
направляемых  на развитие инженерной инфраструктуры города (далее -
Приложение  4)  и  Положения о порядке формирования и использования
средств  городского  фонда,  направляемых  на  развитие  социальной
инфраструктуры  города  (далее  -  Приложение 5) в редакции Решения
Екатеринбургской  городской  Думы  от  23  октября 2001 года № 8/1,
которые  регулируют  размеры  отчислений  в  муниципальный  фонд  и
выделяют   в   специальную   категорию   субъектов   участвующих  в
формировании  фонда  заказчиков  строительства на территории города
Екатеринбурга.
     Таким  образом, Уставным Судом по данному делу рассматриваются
следующие  нормативные  положения, содержащиеся в оспариваемых норм
ативных  актах:  - по регулированию размеров безвозмездной передачи
муниципальному  образованию "город Екатеринбург" части построенного
жилья  и денежных средств; - о выделении заказчиков, осуществляющих
строительство  на террит ории города Екатеринбурга, в особую группу
субъектов,   участвующих   в  формировании  средств  муниципального
бюджетного  фонда.  Остальные  положения  данных  нормативных актов
Уставным Судом в этом деле не рассматриваются.
     2.  Согласно статье 17 Бюджетного Кодекса Российской Федерации
целевые    бюджетные    фонды    образуются    в   соответствии   с
законодательством  Российской  Федерации в составе бюджетов за счет
доходов  целевого назначения или в порядке отчислений от конкретных
видов  доходов  или  иных  поступлений  и используются по отдельной
смете.
     Городской   целевой   муниципальный  фонд  в  составе  бюджета
муниципального   образования   "город  Екатеринбург",  образованный
решением  Екатеринбургской  городской  Думы  от  16 мая 2000 года №
88/9,  является  фондом денежных средств, расходуемых на реализацию
целевых  муниципальных  программ  развития  города. Средства фонда,
формируемые  за счет доходов целевого назначения, а также в порядке
отчислений,  должны  расходоваться  на  улучшение  жилищных условий
социально  незащищенных  категорий  граждан  и отселение из ветхого
жилищного  фонда,  развитие  инженерной  и социальной инфраструктур
города.
     В  соответствии  с Областным законом "О местном самоуправлении
в   Свердловской   области"   (п.   4  ст.  5,  ст.  6)  в  ведении
муниципального  образования находится решение вопросов комплексного
социально-экономического   развития   муниципального   образования.
Полномочия   органов   местного  самоуправления  по  данному  кругу
вопросов  включают в себя принятие и реализацию за счет собственных
материальных  и  финансовых  ресурсов  комплексных  планов, а также
планов  и  программ  по отдельным направлениям развития территории.
Органы  местного  самоуправления  могут  привлекать  на  договорной
основе   материальные   и   финансовые   ресурсы   для   реализации
комплексных       муниципальных       планов       и       программ
социально-экономического   развития   территории.   Таким  образом,
органы   местного   самоуправления   вправе   образовывать  целевые
бюджетные  фонды,  средства  которых  могут  быть  использованы для
финансирования     программ    социально-экономического    развития
территории  муниципального  образования,  а также привлекать на эти
цели  средства,  не  входящие  в  состав  доходов местных бюджетов.
Следовательно,  Екатеринбургская городская Дума имела право создать
муниципальный  фонд,  принять о нем Положение, урегулировав вопросы
формирования средств Фонда, расходования их и т.д.
     3.  Областным законом "О местном самоуправлении в Свердловской
области"  (статья  6)  установлено,  что привлечение дополнительных
средств,  не  являющихся  доходами местных бюджетов, для реализации
комплексных   муниципальных   планов  и  программ  развития  города
производится   в   договорном   порядке.   Поскольку  в  обжалуемых
нормативных   положениях   речь   идет   о  безвозмездной  передаче
муниципальному    образованию    "город    Екатеринбург"   средств,
имущества,  а  также  безвозмездном  выполнении  работ,  то стороны
должны  руководствоваться положениями гражданского законодательства
Российской  Федерации,  регулирующего  данные  отношения  (глава 32
Гражданского  кодекса Российской Федерации). При этом следует также
учитывать,  что в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 421 Г
ражданского  Кодекса РФ условия договора определяются по усмотрению
сторон,  кроме  случаев,  когда содержание соответствующего условия
предписано  законом или иными правовыми актами. Поскольку статья 71
Конституции     Российской     Федерации     относит    гражданское
законодательство  к  исключительному  ведению Российской Федерации,
то   Екатеринбургская   городская   Дума  вышла  за  пределы  своей
компетенции,    урегулировав   в   оспариваемых   актах   отношения
гражданско-правового  характера.  Правовая  сущность  безвозмездной
добровольной   передачи   имущества,   закрепленная   в   главе  32
Гражданского  кодекса  РФ,  такова, что вид и объем этого имущества
может  определять  только передающая сторона. У другой стороны есть
право  принять  или  отказаться  от  принятия передаваемого. Отсюда
вытекает,  что  эти  отношения  регулируются конкретным договором и
нормативные   положения,   регулирующие   вид   и  объем  имущества
безвозмездно      передаваемого     муниципальному     образованию,
закрепленные  в обжалуемых актах, не соответствуют статье 92 (пункт
1)   Устава   Свердловской   области   как  принятые  за  пределами
компетенции органа муниципального образования.
     4.  В  Свердловской  области  гарантируется  право  граждан на
свободное   использование   своих   способностей  и  имущества  для
осуществления  в  соответствии с федеральными и областными законами
любых   форм   предпринимательской   деятельности,   обеспечивается
экономическая     свобода     и     конкуренция,     осуществляется
антимонопольное  регулирование.  Органы  государственной  власти  и
местного   самоуправления  не  вправе  вводить  не  предусмотренные
федеральными  и  областными  законами ограничения для хозяйственной
деятельности   в   Свердловской  области  предприятий,  учреждений,
организаций  различных  форм  собственности  и  граждан (статья 102
Устава Свердловской области).
     Определяя  источники  формирования средств городского целевого
Фонда,   Положение   о   нем   указывает   на  такой  источник  как
добровольные  взносы  и  пожертвования  (пункт 3.1.6 Приложения 1).
Вместе  с тем отдельно указываются такие источники как добровольные
отчисления  от  общей  площади  квартир, добровольные отчисления от
стоимости   строительства   объектов,  добровольные  отчисления  от
стоимости  строительства  жилых  домов  (пункты 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4
Приложения   1).   При   этом  прямо  определяются  субъекты  таких
отчислений    -   это   заказчики,   осуществляющие   строительство
(реконструкцию)  объектов  и  жилищное  строительство на территории
муниципального   образования   "город   Екатеринбург"   (пункт  1.2
Приложения 4 и пункт 1.2 Приложения 5).
     Особенность    этой    категории   субъектов,   осуществляющих
хозяйственную  деятельность,  состоит  в  том,  что  на всех этапах
использования  своих  способностей  и  имущества  для осуществления
этого   вида   предпринимательской   деятельности   (от   получения
земельного  участка  до  сдачи  готового  объекта)  они  прямо  или
косвенно  зависят  от  Администрации муниципального образования, ее
структурных  подразделений  и отдельных муниципальных служащих. Эта
зависимость   прямо   отражалась   в   возложении  обязанностей  по
безвозмездной    передаче   жилья   и   средств   этой   категорией
предпринимателей  на  основе  действовавшей до 23 октября 2001 года
редакции  обжалуемых  нормативных актов. Такой вывод подтверждается
исследованной   Уставным   Судом   практикой   их   применения.   В
действующей    ныне    редакции    такое    косвенное   ограничение
хозяйственной  деятельности  в  области строительства сохранилось в
виде  выделения  заказчиков,  осуществляющих строительство жилья на
территории   города   Екатеринбурга   в  особую  группу  субъектов,
участвующих  в формировании средств муниципального бюджетного фонда
(пункт  1.2  Приложения  4 и пункт 1.2 Приложения 5) и привязывании
отчислений  в  этот фонд к результатам хозяйственной деятельности в
области  строительства  (пункты  3.1.2, 3.1.3, 3.1.4 Приложения 1).
Суд  рассматривает  сохранение  таких  положений  в  новой редакции
обжалуемых   нормативных   актов   как   ограничение  хозяйственной
деятельности,   не   предусмотренное   федеральными   и  областными
законами,  а,  следовательно,  противоречащими статье 102 (пункт 2)
Устава Свердловской области.
     Таким   образом,   пункты  3.1.2,  3.1.3,  3.1.4  Положения  о
городском   целевом   муниципальном   фонде   в   составе   бюджета
муниципального  образования  "город  Екатеринбург" не соответствуют
статьям  92  (пункт 1) и 102 (пункт 2) Устава Свердловской области;
пункт  2.1.3  Положения  о  порядке  формирования  и  использования
средств   городского  фонда,  направляемых  на  улучшение  жилищных
условий  социально  незащищенных  категорий  граждан и отселение из
ветхого  жилищного  фонда  не  соответствует статьям 92 (пункт 1) и
102  (пункт  2)  Устава  Свердловской  области,  пункты  1.2, 3.1.1
Положения   о   порядке   формирования   и   использования  средств
городского    фонда,    направляемых    на    развитие   инженерной
инфраструктуры  города  не соответствуют статьям 92 (пункт 1) и 102
(пункт   2)   Устава  Свердловской  области  и  пункты  1.2,  3.1.1
Положения   о   порядке   формирования   и   использования  средств
городского    фонда,    направляемых    на    развитие   социальной
инфраструктуры  города  не соответствуют статьям 92 (пункт 1) и 102
(пункт 2) Устава Свердловской области.
     Руководствуясь  статьей  60  (пункт 2 "в") Устава Свердловской
области,  статьями  4  (пункт  3.3),  73,  84 Областного закона "Об
Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд
                            ПОСТАНОВИЛ:
     1.  Признать  не соответствующими Уставу Свердловской области,
его  статьям  92  (пункт  1)  и 102 (пункт 2): пункты 3.1.2, 3.1.3,
3.1.4  Положения  о городском целевом муниципальном фонде в составе
бюджета    муниципального    образования    "город    Екатеринбург"
утвержденного  решением  Екатеринбургской  городской Думы № 88/9 от
16    мая   2000   года   "Об   образовании   городского   целевого
муниципального  фонда  в составе бюджета муниципального образования
"город  Екатеринбург"  и утверждении положения "О городском целевом
муниципальном  фонде  в  составе бюджета муниципального образования
"город   Екатеринбург"   (в   редакции   решений   Екатеринбургской
городской  Думы  №  93/2  от  12  сентября  2000 года и № 8/1 от 23
октября 2001 года);
     пункт  2.1.3  Положения о порядке формирования и использования
средств   городского  фонда,  направляемых  на  улучшение  жилищных
условий  социально  незащищенных  категорий  граждан и отселение из
ветхого  жилищного  фонда,  утвержденного  этим же решением; пункты
1.2,   3.1.1  Положения  о  порядке  формирования  и  использования
средств  городского  фонда,  направляемых  на  развитие  инженерной
инфраструктуры  города, утвержденного этим же решением; пункты 1.2,
3.1.1  Положения  о  порядке  формирования  и использования средств
городского    фонда,    направляемых    на    развитие   социальной
инфраструктуры города, утвержденного этим же решением.
     2.  Прекратить производство по делу в части обращения Общества
с   ограниченной   ответственностью   "Управ   ление   капитального
строительства  крупнопанельного домостроения" в связи с отзывом его
заявителем до начала рассмотрения дела.
     3.  В  соответствии  со статьей 77 (пункт 1) Областного закона
"Об  Уставном  Суде  Свердловской  области" настоящее постановление
является   окончательным,   обжалованию  не  подлежит,  вступает  в
законную   силу  немедленно  после  его  провозглашения,  действует
непосредственно  и  не  требует  подтверждения  другими  органами и
должностными лицами.
     4.  Согласно  части 2 статьи 86 Областного закона "Об Уставном
Суде   Свердловской   области"   настоящее  постановление  является
основанием   для   отмены   в   установленном   порядке   положений
нормативных  актов  органов  местного самоуправления, основанных на
признанных   не   соответствующими   Уставу   Свердловской  области
положениях  Решения  Екатеринбургской городской Думы от 16 мая 2000
года  № 88/9 (в редакциях решений Екатеринбургской городской Думы №
93/2  от  12  сентября  2000  года  и  23 октября 2001 года № 8/1),
воспроизводящих, либо содержащих такие же положения.
     5.   В  соответствии  со  статьей  76  Областного  закона  "Об
Уставном   Суде   Свердловской   области"  настоящее  постановление
подлежит   обязательному   опубликованию   в   семидневный  срок  в
"Областной  газете",  а  также должно быть опубликовано в "Собрании
законодательства Свердловской области".
                                  Уставный Суд Свердловской области

                           Особое мнение
                 Судьи Уставного Суда Гусева А.В.

     1.   Принимая  решение  о  признании  ряда  положений  решения
Екатеринбургской   городской   Думы  ограничивающими  хозяйственную
деятельность  в  области  строительства  и  противоречащими  Уставу
Свердловской   области,   Уставный   Суд   не  учел  того,  что  их
нормативное  содержание  к  моменту  рассмотрения  дела существенно
изменилось.  Заявителями обжаловалось решение от 16 мая 2000 года №
88/9  (в редакции от 12 сентября 2000 года). До начала рассмотрения
дела  решением Екатеринбургской городской Думы от 23.10.2001 года №
8/1   все   положения,   касающиеся   порядка   и  условий  участия
строительных  организаций в формировании муниципального фонда, были
изменены либо отменены.
     В  прежней  редакции  решения  Екатеринбургской городской Думы
были  определены  конкретные  виды и размеры отчислений в городской
фонд,   указаны   субъекты   этих  отчислений,  установлен  порядок
расчетов.  Предусматривалось,  что  условие  о  передаче отчислений
включается   в   постановления  об  отводе  земельных  участков,  в
договоры  аренды  земельных участков, а разрешения на строительство
и   ввод  объекта  в  эксплуатацию  выдаются  заказчику  только  по
исполнении  условия  договора  о  передаче  отчислений.  Тем  самым
заказчики  строительства  являлись  субъектами бюджетных отношений,
обязанными  вносить  отчисления  в  целевой  муниципальный  фонд  в
составе  бюджета  города Екатеринбурга в фиксированных размерах и в
определенном    порядке.    С    выполнением    этой    обязанности
непосредственно   связывалось   принятие  городской  администрацией
решений   об   отводе  земельного  участка,  выдаче  разрешения  на
строительство   объекта   и  ввод  его  в  эксплуатацию.  Некоторые
предприятия,  ведущие  строительство, освобождались от отчислений в
муниципальный  фонд,  что  также  свидетельствовало об обязательном
характере отчислений для остальных строительных организаций.
     На  момент  рассмотрения дела в Уставном Суде из решения самой
Екатеринбургской  городской  Думой  уже  были  устранены  те нормы,
которые  бы  позволяли  сделать  вывод  о том, что для строительных
организаций   сохраняется   юридическая   обязанность   производить
какие-либо  отчисления  в  муниципальный  фонд.  В  новой  редакции
решение   городской   Думы   лишь  предусматривает,  что  одним  из
источников    формирования    муниципального   фонда   могут   быть
добровольные   отчисления   от  стоимости  строительства  объектов,
перечисляемые  предприятиями на основании договоров. В ряде пунктов
решения  подчеркивается,  что участие в формировании фонда возможно
только    на   добровольных   началах;   договоры   заключаются   с
предприятиями,  желающими произвести перечисление денежных средств,
принять   безвозмездное   участие  в  строительстве,  реконструкции
объектов  инженерной и социальной инфраструктуры города. Каких-либо
негативных   последствий   для   тех,   кто  не  примет  участия  в
формировании  фонда, также как и перечня организаций, освобождаемых
от отчислений, уже не устанавливается.
     2.  В  действующей  редакции  решения  городской  Думы в числе
источников    формирования    фонда    отдельно   указываются   как
добровольные  отчисления  строительных  организаций (с указанием их
возможных  размеров  и  форм),  так  и  добровольные  взносы других
юридических   лиц   и  граждан.  Уставный  Суд  посчитал  выделение
строительных  организаций  в особую группу субъектов, участвующих в
формировании   муниципального   фонда,  ограничением  хозяйственной
деятельности, противоречащим Уставу Свердловской области.
     Строительные  организации  с  учетом характера их деятельности
располагают   особого   рода  имуществом  и  денежными  средствами,
которое    может   с   наибольшей   эффективностью   использоваться
муниципальным  фондом,  созданным  для  улучшения  жилищных условий
нуждающихся  граждан  и  отселения из ветхого жилья. Выделение их в
специальную   группу  субъектов,  которые  могут  на  добровольных,
договорных  началах  производить  определенные  отчисления от общей
площади  квартир, суммы капитальных вложений и т.д., никоим образом
не  означает,  что  тем  самым эти строительные организации в какой
либо  форме  (в  том  числе  и косвенно) принуждаются участвовать в
формировании  фонда.  Новая  редакция решения Екатеринбургской Думы
не  предполагала иного, кроме добровольного, участия в формировании
фонда  и, следовательно, не ограничивала хозяйственную деятельность
строительных организаций.
     Уставный  Суд  должен был оценивать правовые нормы с учетом их
буквального  смысла,  а  не  на  основе  сложившейся ранее практики
применения   прежней   редакции   решения   и  предположений  о  ее
сохранении  в  будущем.  Если  же,  вопреки  буквальному  смыслу  и
содержанию  норм  решения  городской Думы, строительные организации
стали  бы вновь принудительно привлекаться к участию в формировании
муниципального  фонда,  такие  действия  являлись  бы  не практикой
применения  решения  городской Думы, а результатом его нарушения. В
этом  случае  заинтересованные  лица  вправе  обращаться за защитой
своих прав в суды общей юрисдикции или в арбитражные суды.
     3.  Уставный  Суд  счел, что при определении условий договоров
об   отчислениях   в   муниципальный  фонд  регулируются  отношения
гражданско-правового    характера,    предусмотренные   главой   32
Гражданского  кодекса  РФ  "Дарение". Поскольку "регулировать вид и
объем    имущества,   безвозмездно   передаваемого   муниципальному
образованию"  по  договорам  дарения органы местного самоуправления
не  вправе,  оспариваемые  положения  признаны  не соответствующими
статье   92   (пункт   1)  Устава  Свердловской  области  (пункт  3
Постановления).   Формирование  муниципальных  фондов  регулируется
бюджетным   законодательством,   к   этим   отношениям  гражданское
законодательство  не  применяется  (статья 1 Бюджетного Кодекса РФ,
часть   3   статьи  2  ГК  РФ).  Поэтому  вывод  Суда  о  вторжении
Екатеринбургской   городской   Думы  в  сферу  гражданско-правового
регулирования   (тем   более  -  регулирования  договоров  дарения)
представляется ошибочным.