Постановление Уставного Суда Свердловской области от 14.06.2001 б/н

 

                       СВЕРДЛОВСКАЯ ОБЛАСТЬ

            Решения Уставного Суда Свердловской области

                    Именем Свердловской области
     
    Постановление Уставного Суда Свердловской области по делу о
соответствии Уставу Свердловской области части 1 пункта 1 статьи 5
               Областного закона "О Счетной палате"

14 июня 2001 года                                  г. Екатеринбург
     Уставный  Суд Свердловской области в составе Председателя Суда
В.  И. Задиоры, судей А. В. Гусева, Н. А. Жи ли на, Н. Д. Мершиной,
Д. Н. Разина
     с     участием    заявителей    депутатов    Областной    Думы
Законодательного  Собрания  Свердловской  области  Северской  Н.А.,
Шаймарданова   Н.З.,   представителя   депутата  Шаймарданова  Н.З.
адвоката    Капустиной    М.Б.,   представителей   Областной   Думы
Законодательного   Собрания   Свердловской   области,  как  органа,
принявшего    оспариваемый    законодательный   акт,   Председателя
Областной   Думы   Порунова   Е.Н.   и   адвоката  Сюкасевой  С.П.,
представителя    Губернатора    Свердловской    области   кандидата
юридических наук Литвиновой И.Н.
     рассмотрел  в  открытом судебном заседании дело о соответствии
Уставу  Свердловской  области  части 1 пункта 1 статьи 5 Областного
закона "О Счетной палате".
     Заслушав  заключение судьи-докладчика Гусева А.В., выступления
заявителей,    представителей    Областной   Думы   и   Губернатора
Свердловской  области,  заключение  эксперта  кандидата юридических
наук  Осинцева  Д.В.,  показания  свидетелей  председателя  Счетной
палаты  Свердловской  области  Завгороднего О.Н., заведующего общим
отделом  аппарата  Законодательного  Собрания  Свердловской области
Михайлова В. Н., исследовав материалы дела, Уставный Суд

                            УСТАНОВИЛ:

     1.   В   Уставный   Суд  обратились  депутаты  Областной  Думы
Законодательного  Собрания  Свердловской  области  Вахрушева  Т.Н.,
Воробьева   Э.Л.,   Заборов   А.В.,  Примаков  В.П.,  Масаев  А.Н.,
Северская   Н.А.,   Шаймарданов   Н.З.   с   запросами  о  проверке
соответствия  Уставу  Свердловской  области  раздела  3  Областного
закона   "О   реестре  государственных  должностей  государственной
службы  Свердловской  области", пунктов 1 и 2 статьи 6, подпункта 3
пункта  1  статьи  15  Областного  закона "О государственной службе
Свердловской  области",  пункта  1  статьи  5  Областного закона "О
Счетной  палате"  и  Постановления  Областной Думы Законодательного
Собрания  Свердловской  области  от  25.01.2001  года  № 525-ПОД "О
председателе Счетной палаты".
     До   начала   судебного   заседания  заявители  уточнили  свои
требования  и просят признать несоответствующим Уставу Свердловской
области  пункт  1  статьи  5 Областного закона "О Счетной палате" в
части,   предусматривающей,   что   председатель   Счетной   палаты
назначается  на  должность  Областной Думой. На основании статьи 67
(пункт  4 части 1) Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской
области"  производство по делу в части проверки соответствия Уставу
Свердловской  области  других  содержащихся  в  пункте  1  статьи 5
Областного  закона  "О  Счетной  палате"  нормативных  положений, а
также   указанных  выше  положений  Областных  законов  "О  реестре
государственных   должностей  государственной  службы  Свердловской
области"   и   "О   государственной  службе  Свердловской  области"
подлежит прекращению.
     Заявителями  оспаривается  также  Постановление Областной Думы
Законодательного  Собрания  Свердловской области от 25.01.2001 года
№  525-ПОД  "О  председателе  Счетной палаты", которым на должность
председателя  Счетной  палаты  был назначен Завгородний О.Н. Однако
Уставный  суд,  как  судебный  орган  конституционного  (уставного)
нормоконтроля,  осуществляет проверку уставности только нормативных
актов.   В   соответствии   с   пунктом  2  "а"  статьи  60  Устава
Свердловской    области   Уставный   Суд   рассматривает   дела   о
соответствии   Уставу   Свердловской  области  постановлений  палат
Законодательного  Собрания.  Федеральный  конституционный  закон "О
судебной   системе  Российской  Федерации"  относит  к  компетенции
конституционных  (уставных)  судов  субъектов  Российской Федерации
рассмотрение  дел  о  соответствии  конституции  (уставу)  субъекта
Российской    Федерации    нормативных   правовых   актов   органов
государственной  власти  субъекта  Российской  Федерации.  Согласно
статье   7   Устава   Свердловской   области,   данный  Федеральный
конституционный   закон   имеет   прямое   действие  на  территории
Свердловской  области. В соответствии с его предписаниями положение
пункта  2  "а"  статьи  60  Устава Свердловской области должно быть
истолковано  как  относящее  к  компетенции Уставного Суда проверку
уставности  лишь тех постановлений палат Законодательного Собрания,
которые  имеют  нормативный  характер.  Указанное  же Постановление
Областной  Думы  является  индивидуальным правоприменительным актом
назначения   конкретного   лица   на  определенную  государственную
должность,  поэтому  проверка  соответствия его Уставу Свердловской
области  не  входит  в  компетенцию  Уставного  Суда, а дело в этой
части  подлежит  прекращению  на основании статьи 67 (пункт 1 части
1) Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области".
     Вместе  с  тем, в соответствии с частью 1 статьи 72 Областного
закона  "Об  Уставном  Суде  Свердловской  области",  Уставный  Суд
принимает   решение   по   делу,   оценивая  как  буквальный  смысл
рассматриваемой    нормы,    так    и    смысл,    придаваемый   ей
правоприменительной   практикой.  Поэтому  постановление  Областной
Думы  Законодательного  Собрания Свердловской области от 25.01.2001
года   №   525-ПОД  "О  председателе  Счетной  палаты"  оценивается
Уставным  Судом  при  принятии  решения  по настоящему делу как акт
правоприменения  оспариваемого заявителями положения части 1 пункта
1  статьи 5 Областного закона "О Счетной палате". 2. В соответствии
с    пунктом    "г"   статьи   31   Устава   Свердловской   области
Законодательное   Собрание   Свердловской   области  законодательно
регулирует   бюджетно-финансовую   систему,   утверждает  областной
бюджет  и  контролирует  его  исполнение,  образует Счетную палату,
действующую на основании областного закона.
     Закрепленное    Уставом    Свердловской   области   полномочие
Законодательного  Собрания образовывать Счетную палату, действующую
на   основании   областного   закона,  означает,  что  прерогативой
Законодательного  Собрания является не только определение статуса и
компетенции  Счетной  палаты  и  должностных  лиц,  реализующих  ее
компетенцию,  но  и  формирование  ее  состава,  то есть назначение
должностных  лиц  Счетной  палаты.  Осуществляя  данное полномочие,
областной  законодатель  законом  Свердловской  области  "О Счетной
палате"  урегулировал  ее статус, компетенцию, определил ее состав,
тем  самым  учредив Счетную палату Свердловской области. Учреждение
Счетной   палаты   именно   законом   Свердловской  области,  а  не
постановлениями   Палат   Законодательного   Собрания  вытекает  из
положений  статьи  157  Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации,
предусматривающих,    что   полномочия   органов   государственного
финансового    контроля,   создаваемых   органами   законодательной
(представительной)    власти    субъектов   Российской   Федерации,
определяются законами субъектов Российской Федерации.
     Заявители   полагают,   что  назначение  председателя  Счетной
палаты  должно было производиться только после ее образования путем
принятия   соответствующего  постановления  палат  Законодательного
Собрания.  Однако  данный вопрос связан не с проверкой соответствия
оспариваемого   положения  Областного  закона  "О  Счетной  палате"
Уставу  Свердловской  области,  а  с оценкой правомерности действий
Областной   Думы,  что  в  соответствии  со  статьей  5  (часть  2)
Областного  закона  "Об  Уставном  Суде  Свердловской  области"  не
входит в компетенцию Уставного Суда.
     3.  Статьями  4  (пункт  2) и 5 (пункт 1) Областного закона "О
Счетной   палате"  установлено,  что  председатель  Счетной  палаты
является    государственным    служащим    Свердловской    области,
назначаемым на должность Областной Думой.
     Отнесение   должности   председателя   Счетной   палаты  не  к
государственным   должностям   категории   "А",   а   к  должностям
государственной  службы аппарата Законодательного Собрания отвечает
тому  месту,  которое занимает Счетная палата и ее должностные лица
в  системе  государственных  органов  и  государственных должностей
Свердловской  области.  По своему уставно-правовому статусу Счетная
палата      является     уполномоченным     контрольным     органом
Законодательного  Собрания,  образуемым  Законодательным  Собранием
для  реализации  его  полномочий  в  сфере  контроля за финансами и
бюджетом.   Должность  председателя  Счетной  палаты  учреждена  не
непосредственно  Уставом  Свердловской  области,  а Законодательным
Собранием    как    органом    законодательной   (представительной)
государственной  власти.  Образуя  для обеспечения реализации своих
контрольных   функций   Счетную  палату,  Законодательное  Собрание
учредило   областным   законом   и   должность   ее   председателя,
предназначенную     для     обеспечения    исполнения    полномочий
Законодательного   Собрания.  Согласно  установленному  Федеральным
законом  "Об  основах  государственной службы Российской Федерации"
(статьи   1  и  6)  подразделению  государственных  должностей  эта
должность  относится не к государственным должностям категории "А",
а  к  высшим  должностям  государственной  службы  категории  "В" в
аппарате      законодательного      (представительного)      органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
     В  соответствии  с  пунктом  "н"  части  1 статьи 72, частью 4
статьи  76,  частью  1  статьи 77 Конституции Российской Федерации,
статьями  2 и 5 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных  (пред  стави  тель  ных)  и исполнительных органов
государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации"  система
государственных   органов   устанавливается  субъектами  Российской
Федерации  самостоятельно. Определяя место Счетной палаты в системе
государственных  органов Свердловской области, регулируя вопросы ее
организации   и   деятельности,  статуса  должностных  лиц  Счетной
палаты,  областной  законодатель  не  обязан  следовать  положениям
федерального   законодательства  (Федерального  закона  "О  Счетной
палате   Российской   Федерации",   Указа   Президента   Российской
Федерации   от   11  января  1995  года  №  32  "О  государственных
должностях  Российской  Федерации"),  установившим  статус  Счетной
палаты   Российской   Федерации  как  организационно  и  структурно
обособленного   органа   государственного  финансового  контроля  и
наделившим    ее    председателя    статусом    лица,   занимающего
государственную должность категории "А".
     4.  Согласно  пункту  3  статьи 80 Устава Свердловской области
правовой  статус областных государственных служащих устанавливается
федеральным   и   областным  законодательством.  В  соответствии  с
установленным   подпунктом   "л"   пункта   1   статьи   23  Устава
Свердловской  области  разграничением  полномочий  по регулированию
государственной  службы  между Российской Федерацией и Свердловской
областью  областная  государственная  служба  находится  в  ведении
Свердловской  области  только  в  той  части, которая не отнесена к
ведению Российской Федерации.
     Федеральный   закон   "Об   основах   государственной   службы
Российской  Федерации"  не определяет, по решению каких должностных
лиц  или  органов  должно  производиться  назначение  на  должности
государственной   службы   субъектов   Российской   Федерации.  Это
означает,    что   определение   должностных   лиц   или   органов,
уполномоченных  производить  назначение  на  ту  или иную должность
областной  государственной  службы,  может  производиться областным
законодателем самостоятельно.
     Областной   закон   "О   государственной  службе  Свердловской
области"  (пункт  1.3  статьи  15)  устанавливает,  что  по  общему
правилу   назначение   на  должности  в  аппарате  Законодательного
Собрания  производится  руководителем  его аппарата. В то же время,
согласно   пункту   5   статьи  15  указанного  Областного  закона,
законодательством  Свердловской  области  могут  быть предусмотрены
особенности    назначения   на   отдельные   виды   государственных
должностей.  То  есть  допускается возможность установления особого
субъекта,   производящего   назначение  на  должность  председателя
Счетной палаты, другим законом Свердловской области.
     В  соответствии  с  пунктом  "г" статьи 31 Устава Свердловской
области,  образование  Счетной  палаты, принятие Областного закона,
регулирующего  порядок  ее формирования и деятельности, относится к
компетенции   Законодательного   Собрания   Свердловской   области.
Учреждая   должность  председателя  Счетной  палаты  как  должность
областной   государственной   службы,  областной  законодатель  был
вправе  предусмотреть, что он назначается не руководителем аппарата
Законодательного  Собрания,  а  Областной  Думой.  Такое изъятие из
общего  порядка  назначения  на  должность государственных служащих
аппарата  Законодательного  Собрания, поскольку оно касается только
субъекта,  принимающего решение о назначении, не выходит за пределы
полномочий  Законодательного  Собрания  по  регулированию областной
государственной службы.
     Наделение  областным  законом  одной из палат Законодательного
Собрания  отдельным  полномочием  назначать  конкретное должностное
лицо  его контрольного органа не противоречит и основам организации
деятельности  Законодательного  Собрания  Свердловской  области как
двухпалатного     законодательного    (представительного)    органа
государственной   власти.   В   соответствии  с  правовой  позицией
Уставного  Суда,  изложенной  в  Постановлении по делу о толковании
части  2 пункта 2 статьи 39 Устава Свердловской области, полномочия
Законодательного   Собрания,  не  отнесенные  Уставом  Свердловской
области  к  исключительной  компетенции  Областной  Думы или Палаты
Представителей,  могут быть закреплены областными законами за одной
из палат Законодательного Собрания.
     5.  Федеральным  законом  "Об  основах  государственной службы
Российской  Федерации"  установлен  особый  порядок  поступления на
государственную   службу.   В  отношении  лиц,  впервые  или  вновь
поступающих  на  государственную  службу  на высшие государственные
должности   государственной  службы  категории  "В",  этот  порядок
предусматривает,   что  назначение  их  на  должности  производится
только   по   результатам  проводимого  государственной  конкурсной
комиссией     конкурса-испытания     на     замещение     вакантной
государственной  должности  государственной  службы  (статьи 21, 22
Федерального  закона  "Об основах государственной службы Российской
Федерации").  Согласно  пункту  2 статьи 30 указанного Федерального
закона,  замещение  вакантных  должностей государственной службы по
конкурсу начинается с 1 января 1996 года.
     Областными  законами  и  нормативными правовыми актами органов
государственной  власти  области  могут  устанавливаться  другие, в
дополнение   к   предусмотренным   федеральным   законом,   условия
проведения  конкурса  (пункт  10  статьи 22 Федерального закона "Об
основах  государственной  службы  Российской Федерации"). Однако, с
учетом  установленного  подпунктом  "л"  пункта  1 статьи 23 Устава
Свердловской  области  разграничения  компетенции  между Российской
Федерацией  и Свердловской областью в сфере государственной службы,
соблюдение   конкурсного  порядка  замещения  должностей  областной
государственной   службы  указанной  группы  и  категории  является
обязательным   для   органов  государственной  власти  Свердловской
области.   Более  того,  предусмотренные  Федеральным  законом  "Об
основах  государственной  службы Российской Федерации" (пунк ты 3 и
5  статьи 6, пункт 7 статьи 21) формы и основные условия проведения
конкурса,  обеспечивающие  конституционное  право граждан на равный
доступ  к  государственной  службе  (часть  4 статьи 32 Конституции
Российской   Федерации,  пункт  2  статьи  79  Устава  Свердловской
области),  не могут быть изменены областным законодателем. Согласно
части  1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской
области",  Уставный  Суд обязан принимать решение по делу, оценивая
как   буквальный   смысл   рассматриваемой   нормы,  так  и  смысл,
придаваемый  ей официальным и иным толкованием, правоприменительной
практикой, а также исходя из ее места в системе правовых норм.
     Областной   закон   "О   конкурсе   на   замещение   вакантной
государственной   должности   государственной  службы  Свердловской
области"  (пункт  1 статьи 6, пункт 2 статьи 14, пункт 4 статьи 19)
устанавливает,  что  объявление  конкурса,  формирование конкурсной
комиссии,    назначение    победителя    конкурса    на   должность
государственной     службы    производится    должностным    лицом,
уполномоченным  принимать  соответствующее  решение о назначении на
должность.
     Из  содержания  норм  пунктов  1.3,  5,  6 статьи 15, пункта 1
статьи  16 Областного закона "О государственной службе Свердловской
области"  также  следует,  что  установленный ими порядок замещения
вакантных   государственных   должностей   на   конкурсной   основе
применяется   только   в  тех  случаях,  когда  назначение  на  эти
должности  производится  соответствующим  должностным лицом. В иных
же    случаях,    в   частности   при   назначении   на   должность
государственной   службы   по   решению  представительного  органа,
конкурсный   порядок  замещения  должности  государственной  службы
применяется,  только если это будет предусмотрено специальным актом
органа государственной власти Свердловской области.
     Это  означает,  что, устанавливая особый порядок назначения на
должность  председателя  Счетной  палаты по решению Областной Думы,
областной    законодатель    обязан   был,   выполняя   предписания
Федерального  закона  "Об основах государственной службы Российской
Федерации",   в  самом  законе  "О  Счетной  палате"  либо  в  ином
нормативном   правовом  акте  предусмотреть  конкурсный  порядок  и
установить  условия и процедуру проведения конкурса применительно к
особенностям  назначения  на  эту  должность.  Однако  такого акта,
которым  было  бы  предусмотрено проведение конкурса при назначении
Областной  Думой  председателя  Счетной  палаты,  не  принято,  что
влечет  невозможность  реализации  оспариваемого  положения части 1
пункта   1   статьи  5  Областного  закона  "О  Счетной  палате"  с
соблюдением  требований  Устава  Свердловской  области. На практике
это    привело   к   назначению   лица,   вновь   поступающего   на
государственную   службу,   на   высшую  государственную  должность
категории "В" во внеконкурсном порядке.
     Следовательно,  положение части 1 пункта 1 статьи 5 Областного
закона   "О  Счетной  палате"  в  его  системной  связи  с  нормами
областного    законодательства   о   государственной   службе,   не
предусматривающее  конкурсного порядка назначения лица, впервые или
вновь   поступающего   на   государственную   службу  на  должность
председателя   Счетной   палаты,   нарушает  конституционное  право
равного  доступа  граждан  к  государственной службе и противоречит
статье 79 (пункт 2) Устава Свердловской области.
     На  основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 "а" статьи
60  Устава Свердловской области, пунктом 1.3 статьи 4, статьями 67,
73  Областного  закона  "Об  Уставном  Суде  Свердловской области",
Уставный Суд
                            ПОСТАНОВИЛ:

     1.  Признать  не  соответствующим Уставу Свердловской области,
его  статье  79  (пункт  2),  положение  части  1 пункта 1 статьи 5
Областного  закона  "О Счетной палате", поскольку по смыслу данного
положения,  выявленному в его системной связи с законодательством о
государственной  службе  Свердловской  области  и с учетом практики
его  применения,  назначение  лиц, впервые или вновь поступающих на
государственную  службу  на  должность председателя Счетной палаты,
относящуюся  к  высшим  государственным  должностям государственной
службы     категории     "В",    производится    Областной    Думой
Законодательного   Собрания  Свердловской  области  без  соблюдения
процедуры  конкурса.  Признание положения части 1 пункта 1 статьи 5
Областного  закона  "О  Счетной  палате"  не соответствующим Уставу
Свердловской    области    является   основанием   для   отмены   в
установленном  порядке  принятого  во  исполнение данного положения
Постановления     Областной    Думы    Законодательного    Собрания
Свердловской  области  от 25.01.2001 года № 525-ПОД "О председателе
Счетной палаты".
     2.   Прекратить   производство   по   делу  в  части  проверки
соответствия  Уставу  Свердловской  области  раздела  3  Областного
закона   "О   реестре  государственных  должностей  государственной
службы  Свердловской  области", пунктов 1 и 2 статьи 6, подпункта 3
пункта  1  статьи  15  Областного  закона "О государственной службе
Свердловской    области"    и    Постановления    Областной    Думы
Законодательного  Собрания  Свердловской области от 25.01.2001 года
№ 525-ПОД "О председателе Счетной палаты".
     3.  В  соответствии  с пунктом 5 статьи 60 Устава Свердловской
области  и  частью  1 статьи 77 Областного закона "Об Уставном Суде
Свердловской     области"    настоящее    Постановление    является
окончательным и обжалованию не подлежит.
     4.  Согласно  статье  76  Областного  закона "Об Уставном Суде
Свердловской     области"    настоящее    Постановление    подлежит
обязательному   опубликованию   в  семидневный  срок  в  "Областной
газете",   а   также   должно   быть   опубликовано   в   "Собрании
законодательства Свердловской области".

                                  Уставный Суд Свердловской области